III SAB/Wr 314/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 4.000 (słownie: cztery tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda), w związku ze sprawą jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (i pracę), złożonego 27 grudnia 2017 r. Powołując art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz niezasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy (i pracę); 2) stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na jego rzecz kwoty 20.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez przeprowadzania rozprawy); 6) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania; 7) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczność prawidłowego uzupełnienia przez niego braków wniosku. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] kwietnia 2019 r., Wojewoda wydał decyzję, mocą której udzielił skarżącemu stosownego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy (i pracę), okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy (i pracę) na terytorium RP 27 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu). Pierwszą czynność w sprawie (wezwanie do przedłożenia informacji właściwego starosty) organ zrealizował dopiero w wezwaniu z 20 listopada 2018 r., tj. po blisko 11 miesiącach. Co więcej, żądaną przez organ informację starosty pełnomocnik skarżącego przedłożył 22 października 2018 r. Dostrzec także trzeba, że w/w wezwanie organ skierował bezpośrednio do skarżącego (na jego adres), mimo że w tym czasie działał on już przez pełnomocnika. Nie zważając na powyższe, zawiadomieniem z 15 lutego 2019 r., organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego wniosku przez przedłożenie informacji starosty. Następnie organ uznał, że błędnym jednak było wydanie powołanego zawiadomienia i dalej prowadząc postępowanie wydał [...] kwietnia 2019 r. decyzję, mocą której zezwolił skarżącemu na pobyt czasowy i pracę. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po blisko 11 miesiącach od jego wpłynięcia. Ponadto, Wojewoda nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu - poza pismem z 6 marca 2019 r. - dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Według Sądu, nie można również zaakceptować sytuacji, w której organ wydaje zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie wniosku o niezbędne dokumenty, mimo że dokumenty te strona dostarczyła do organu. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo złożenia kompletnych dokumentów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z uwagi na załatwienie sprawy przez wydanie - już po złożeniu skargi - wnioskowanej przez skarżącego decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 4.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt (i pracę) na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota 20.000 zł jest zbyt wygórowana. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.