III SAB/Wr 3393/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do zakończenia postępowania; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. S.(dalej: skarżący, strona skarżąca) pismem z dnia 28 października 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku 19 grudnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.). Wniósł o: Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 10000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak, w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W tej sytuacji podstawowym problemem jest ocena wpływu nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona 1 października 2021 r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 28 października 2021 r. Z przepisu art.13 nowelizacji wynika, że w celu zmiany m.in. terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. Nowelizacja nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Skarga została złożona przez stronę przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego na moment wniesienia skargi, a zatem Sąd nie może badać przewlekłości w oparciu o przepisy, których strona nie mogła znać w czasie jej wniesienia. W konsekwencji - niemożliwym jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżący w dniu 19 grudnia 2019 r. złożył wniosek do Wojewody P. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. W dniu 7 czerwca 2021 r., w związku ze zmianą pracy oraz adresu zamieszkania skarżącego, Wojewoda P. przekazał wniosek wraz z aktami administracyjnymi sprawy według właściwości miejscowej - do Wojewody D.. Pismem z 8 lipca 2021 r. skarżący wniósł do organu o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie w jego sprawie i zawnioskował o wgląd do akt sprawy. W dniu 13 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie, a 29 października 2021 r. - skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. 17 listopada 2021 r. organ przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów i wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K.O., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we W. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres decyzji), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd zauważa, że w chwili podjęcia prowadzonego postępowania Wojewoda nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Zrobił to dopiero po wniesieniu skargi przez stronę – w dniu 17 listopada 2021 r. i wyznaczył termin na 28 lutego 2022 r. Należy podkreślić, że samo wyznaczenie przez organ odległego o 3 miesiące terminu załatwienia sprawy, nie znosi bezczynności organu ani przewlekłości postępowania. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy, przewidziane w art. 36 k.p.a., co uczynił organ zaraz po wpłynięciu skargi, wyznaczając sobie odległy termin, ma przede wszystkim zapewniać stronie informacje o perspektywie czasowej zakończenia postępowania i powodach jego wydłużenia, a zarazem zabezpiecza organ przed zarzutem bezczynności, o ile potrzeby postępowania (np. skomplikowany charakter sprawy, konieczność podejmowania wielu czynności lub inne ważne, niezależne od organu przyczyny) nie pozwalają załatwić sprawy w terminie. Przepis ten nie może natomiast być traktowany instrumentalnie i być wykorzystywany jedynie jako mechanizm odłożenia rozpoznania sprawy na czas znacznie przekraczający terminy ustawowe. Nie uszło również uwadze Sądu, że Wojewoda przekazał ponaglenie, które otrzymał 13 sierpnia 2021 r. dopiero pismem z 17 listopada 2021 r., tym samym naruszył termin określony do dokonania tej czynności wynikający z art. 37 § 4 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji podejmuje pierwszą czynność w sprawie z wniosku po dziesięciu miesiącach od jego złożenia i po wpłynięciu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Mimo przekroczenia terminu, organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiając strony przed upływem wyznaczonego terminu o niezałatwieniu sprawy i nie podając przyczyn tego stanu rzeczy oraz nie wskazując innego terminu załatwienia sprawy. Należy podkreślić, że wyznaczenie przez organ terminu załatwienia sprawy oraz ewentualne jego wydłużenie przewidziane w art. 36 k.p.a. ma przede wszystkim zapewniać stronie informacje o perspektywie czasowej zakończenia postępowania i powodach jego wydłużenia, regulacja ta nie może natomiast być wykorzystywana instrumentalnie, celem nieuzasadnionego odłożenia w czasie rozstrzygnięcia w momencie gdy organ pozostaje bierny. Na podstawie powyższego, Sąd stwierdza, że organ nie dochował należytej staranności w prowadzeniu postępowania. Sprawa mogła być zakończona w terminie znacznie krótszym – nie miała charakteru szczególnie skomplikowanej. Powyższe wskazuje, że postępowanie w sprawie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Ze względu na zaistniałe okoliczności Sąd stwierdza, że organ przewlekle prowadził postępowanie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie w terminie decyzji, ale zupełną bierność organu i czas, przez jaki ta bierność miała miejsce) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka przez ponad dziesięć miesięcy na podjęcie samych tylko standardowych czynności wyjaśniających, a później dalej - na decyzję, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na zobowiązanie Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, czyli tej samej sprawy, w terminie 60 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 3394/21 (rozpoznana sprawa w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku strony skarżącej), Sąd umorzył w niniejszej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt, że w wyroku z 7 lipca 2022 r. o sygn. akt III SAB/Wr 3394/21, zapadłym w sprawie ze skargi z dnia 28 października 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, w postępowaniu z tego samego wniosku strony skarżącej tj. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, przyznał stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwotę 1000 (jednego tysiąca) złotych, uznając że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa. Jednocześnie Sąd uwzględnił także art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w związku z czym, nie zakwalifikował okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. jako okresu przewlekłości organu. Ponieważ te same okoliczności faktyczne były w niniejszej sprawie podstawą orzeczenia o bezczynności organu, Sąd doszedł do wniosku, że kwota przyznana skarżącemu w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ wystarczająco wypełnia zarówno funkcję dyscyplinującą wobec organu, jak i rekompensującą stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec powyższego Sąd w zakresie żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej oddalił w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.