III SAB/Wr 3459/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Anetta Makowska-Hrycyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 000 ( tysiąc) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. S. (dalej: skarżąca, strona), na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w dniu [...] 2020 r. (data wpływu) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z [...] 2020 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Zarzuciła naruszenie art.6, art.8, art.9, art.10, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, naruszenie zasady zaufania oraz zasady szybkości postępowania. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, najpóźniej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, 4. wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł, 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uroszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.) ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do faktów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy do czynienia z bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak podnosi skarżąca, złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy [...] 2020 r. - co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy koperta nadania wniosku i wydruk z systemu komputerowego organu wraz z adnotacją pracownika. W związku z tym, że wniosek nie został zarejestrowany, pismem z [...] 2020 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się o wydanie zaświadczenia o złożeniu wniosku, a [...] 2020 r. – o umożliwienie mu wglądu w kata sprawy. W dniu [...] 2020 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie strony w związku z niezakończenie postepowania w terminie, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a., które Wojewoda przekazał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie [...] 2021 r. Pełnomocnik skarżącej następnie w dniu [...] 2020 r. wystąpił ponownie o wydanie zaświadczenia o złożeniu wniosku oraz o umożliwienie mu wglądu w akta sprawy, które organ udostępnił mu [...] 2020 r. W dniu [...] 2020 r. do Wojewody wpłynęła skarga strony na bezczynność tego organu. Skarżąca w dniu [...] 2021 r. dokonała korekty wniosku oraz uzupełnienia dokumentów , a w dniu [...] 2021 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został przez organ zarejestrowany. W dniu [...] 2021 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa; odpowiedź Policji na zapytanie otrzymał [...] 2021 r. Pismami z [...] i [...] 2021 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego oraz wskazał termin zakończenia postepowania ([...] 2021 r.). Strona uzupełniła dokumenty [...] 2021 r. i w tym samym dniu organ wydał decyzję o udzieleniu jej zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę, że choć skarżąca złożyła wniosek [...] 2020 r. ( co wynika z pieczęci na załączonej kopercie i co potwierdził sam organ na wydruku komputerowym, w widniejącej na nim adnotacji pracownika oraz w treści samej decyzji z [...] 2021 r.), to Wojewoda nie zajmował się w nim w ogóle, a nawet go nie zarejestrował aż do [...] 2021 r. Skargę przekazano do Sądu również z rocznym opóźnieniem. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ otrzymany wniosek rejestruje dopiero po roku od jego wpłynięcia, a do tego czasu nie podejmuje w sprawie żadnych działań, mimo licznych pism skarżącej, w tym wniesienia ponaglenia i skargi doi Sądu. Jakiekolwiek czynności podjęte zostały dopiero po ponad roku od wszczęcia postepowania, a od tego momentu organ był w stanie zakończyć postępowanie w ciągu 2 miesięcy, wliczając w to czas oczekiwania na informacje od służb oraz na dokonanie przez stronę korekt i uzupełnień wniosku. Powyższe potwierdza zatem jedynie, że możliwe było terminowe zakończenia postepowania, zaś całkowite opóźnienie w rozpoznaniu wniosku było efektem zupełnie nieusprawiedliwionej rocznej zwłoki w podjęciu czynności wstępnych w odniesieniu do złożonego wniosku. Powyższe stanowi, że prowadzonym w sprawie postępowaniu Wojewoda dopuścił się niewątpliwie bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. - co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie standardowych czynności wyjaśniających, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że do tak znacznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie przyczyniła się sama strona, która aktywnie występowała w celu wymuszenia na organie podjęcia działań. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu powtarzane od lat tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na to, że w dniu orzekania przez Sąd organ załatwił już wniosek skarżącej decyzją z [...] 2021 r., Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do zakończenia postepowania ( pkt III sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ( lub jego brakiem) ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania bezczynności organu, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez łącznie ponad rok liczony od złożenia wniosku do dnia złożenia skargi oraz postawę organu wobec strony skarżącej. Jednocześnie Sąd uwzględnił, że na dzień orzekania osiągnięty został główny cel skargi na bezczynność tj. organ wydał decyzję załatwiającą wniosek strony. W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę [...] ([...]) złotych. Zdaniem Sądu przyznana kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zdyscyplinowania organu. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił natomiast odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę, że przyznana od organu na rzecz skarżącej suma pieniężna wystarczająco wypełnia funkcję sankcyjną i dyscyplinującą, a w sytuacji zakończenia postępowania administracyjnego na dzień wydania wyroku nie ma potrzeby dalszego, dodatkowego dyscyplinowania organu. Uwzględnił również, że chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach – mogą one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l - V sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.