III SAB/Wr 353/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Władysław Kulon, Anna Siedlecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi O.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. Pismem z dnia [...] r. skarżąca O. D. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie D. naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie: 1) przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 15 stycznia 2019 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 25 lutego 2019 r. pełnomocnik strony uzupełnił dalszą dokumentacje tj. załącznik nr 1 oraz informację starosty. Kolejnym pismem z dnia 27 lutego 2019 r., pełnomocnik dostał rachunek do umowy zlecenia oraz raport miesięczny o należnych składkach i wypłacanych świadczeniach, a także wniósł o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 20 marca 2019 r. pełnomocnik strony wystosował ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazał, że od momentu złożenia wniosku przez cudzoziemca minęło ponad 2 miesiące. Organ nie podjął żądnych czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o wszczęciu postępowania, a także o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Kolejno skarżąca wskazała, że mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona od wielu miesięcy była ignorowana przez Wojewodę D. i nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. Naruszanie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. W dalszej części skargi, strona skarżąca podkreśliła, że w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest przesłanie zapytania o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez Straż Graniczną, Policję oraz ABW (czyli tzw."opiniowanie" cudzoziemca przez służby), co jednak nie przesądza o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane" – jako, że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania szablonowego pisma do w/w służb. Czynność ta zajmuje służbom 30 dni co oznacza, że przeciętnie postępowanie nie powinno trwać dłużej niż łącznie 60 dni. Wojewoda nie wykonuje w związku z tym żadnych dodatkowych czynności. Należy jednak wskazać, że do czasu wystosowania przez stronę ponaglenia organ nie podjął żadnych działań, w tym m.in. nie zwrócił się w ogóle o rozpoczęcie opiniowania do odpowiednich służb. Następnie strona skarżąca, wskazuje że problemy techniczno - organizacyjne organu są problemami, które obciążają wyłącznie organ i osoby zarządzające urzędem – a nie stronę. Nie jest winą strony, że organ zatrudnia zbyt mało pracowników, a także boryka się z ich fluktuacją. Wręcz przeciwnie – problemy kadrowe oraz nieprawidłowa organizacja pracy przesądza o uznaniu winy po stronie organu. Kolejno strona skarżąca wskazuje, że odnośnie wniosku strony o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku wskazuje, że w innych prowadzonych przez pełnomocnika sprawach, kiedy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazywano, że wyrok ma zostać wykonany w określonym terminie od "otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy", organ zaskarżał wyrok w części (najczęściej dotyczącej rażącego naruszenia prawa), co powodowało jednak, że akta sprawy wysyłane były do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Tym samym organ oddalał wydanie decyzji w sprawie o kolejne wielomiesięczne terminy, broniąc się jednocześnie, że nie otrzymał on akt sprawy z sądu, a zatem termin określony w wyroku do wydania decyzji nie rozpoczął biegu. W celu zapobieżenia dalszemu przewlekaniu postępowań wniosek strony o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie liczonym od daty prawomocności wyroku, a nie od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, zmierzać ma do przyśpieszenia prowadzonego postępowania i zapewnienia stronie prawa do szybkiego rozpoznania jej sprawy. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w punkcie pierwszym o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadnej. W ocenie Wojewody D. przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący nie wyczerpał przysługujących stronie środków zaskarżenia, co w konsekwencji powinno prowadzić do odrzucenia skargi. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył ponaglenie wraz z przedmiotową skargą, w tym samym dniu, zatem zarówno organ prowadzący postępowanie jak i organ wyższego stopnia nie miał możliwości zapoznać się z ponagleniem przed złożeniem przedmiotowej skargi, a tym bardziej ustosunkować się do niego. Organ podkreślił, że skarga została wniesiona przed upływem ustawowego terminu na rozpoznanie ponaglenia, zatem – zdaniem organu – podlega odrzuceniu jako wniesiona przedwcześnie. W przypadku zaś przyjęcia skargi do rozpoznania przez Sąd, organ w odpowiedzi na podniesione przez stronę w skardze zarzuty, zwrócił uwagę na następujące kwestie. Organ wyjaśnił, że zawarte w uzasadnieniu skargi twierdzenia pełnomocnika skarżącej, iż "Strona od wielu miesięcy była ignorowana przez Wojewodę D." stoi w jawnej sprzeczności z faktami – bowiem zwrócił uwagę, iż wniosek do organu upłynął 16 stycznia 2019 r., zatem w przedmiotowej sprawie skargę sporządzono zaledwie kilka dni po upływie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zatem nie sposób ocenić czasu naruszenia prawa. Organ podkreśla również, że pełnomocnik strony złożył ponaglenie do organu wraz ze skargą, zatem należy tę czynność (złożenie ponaglenia) uznać za działanie wyłącznie pozorne, nie mające na celu przyśpieszenia załatwienia sprawy, lecz formalne – zdaniem organu nieskuteczne – wyczerpanie środka zaskarżenia, celem złożenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Nawiązując do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Organ podkreślił, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z ustanowionym brzmieniem wymienionego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być obok bezczynności także przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie Sąd stwierdza (w nawiązaniu do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę), że czynność wniesienia przez skarżącego ponaglenia w tym samym dniu co złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem tutejszego Sądu orzekającego w podobnych rodzajowo sprawach (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 208/19, CBOSA), o wyczerpaniu przez stronę środków zaskarżania, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego Sąd uznał za pozbawiony podstaw sformułowany przez organ w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Nie stwierdzając formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość postępowania Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 16 stycznia 2019 r. okazała się bezzasadna. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy, powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy nie daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym w dniu 16 stycznia 2019 r. przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, pełnomocnik skarżącej nie złożył do organu kompletnych dokumentów w sprawie, albowiem w dniu 28 lutego 2019 r. dosłał uzyskaną od Starosty (Powiatowy Urząd Pracy we W.) Informację na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi a następnie w dniu w dniu 1 marca 2019 r. wpłynęły kolejne dokumenty, tj. rachunek do umowy zlecenia i raport miesięczny o należnych składkach i wypłacanych świadczeniach. Zaś skarga wraz z załączonym ponagleniem wpłynęły do Wojewody D. w dniu 2 kwietnia 2019 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże nie zawsze postępowanie administracyjne zostanie wszczęte z dniem, w którym wniosek wpłynął do organu lecz z dniem, w którym wniosek jest kompletny. W niniejszej sprawie, co prawda organ nie podejmował żadnych czynności wstępnych (formalnych) zmierzających do oceny wniosku i wymaganych załączników, to jednakże jak wykazuje materiał dowodowy sprawy, wniosek był niekompletny, ponieważ dopiero na przełomie miesiąca lutego i marca 2019 r. strona - bez wezwania organu - dostarczyła pozostałe brakujące dokumenty. Dlatego też dopiero od dnia 1 marca 2019 r. można liczyć termin dla organu, określony przepisem art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy. Tymczasem zarówno ponaglenie jak i skarga na bezczynność organu zostały wniesione do organu równoczesnie w dniu 2 kwietnia 2019 r., co oznacza że w tym dniu istniał jeszcze otwarty termin do załatwienia sprawy przez Wojewodę D., określony w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. Skoro więc organ w chwili wniesienia skargi nie był w zwłoce w załatwieniu sprawy, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić jako przedwczesną, a więc bezzasadną.