III SAB/Wr 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant: Sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi V. A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie niezałatwienia w terminie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. V. A. (dalej: skarżąca) - pismem z [...] marca 2008 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2018 r.) - wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej wniosku z [...] grudnia 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia jej sprawy w postępowaniu. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; 2) zbadanie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na jej rzecz pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie kosztów. Skarżąca wskazała, że: 1) [...] grudnia 2017 r. złożyła w organie - osobiście - wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy; 2) na skutek braku jakichkolwiek działań ze strony organu - działając przez pełnomocnika - [...] lutego 2018 r. wystosowała pismo mające na celu przyśpieszenie postępowania i uzyskanie wglądu do akt (dodatkowo uzupełniła dokumenty); 3) mimo złożenia wniosku o wgląd do akt sprawy (zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a.), organ do dnia sporządzenia skargi takiego wglądu jej nie umożliwił; 4) po upływie 2 miesięcy od daty złożenia wniosku - za pośrednictwem pełnomocnika - [...] lutego 2018 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie; 5) do chwili obecnej, tj. prawie 4 miesiące po złożeniu przez nią wniosku o pobyt czasowy i pracę, organ nie podjął żadnych działań w sprawie; 6) bezczynność organu obrazuje brak jakichkolwiek pism z organu (skarżącej nie jest nawet znana sygn. akt, pod jaką toczy się postępowanie w jej sprawie). Zdaniem skarżącej, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Strona skarżąca stwierdziła, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy - w prawnie ustalonym terminie - organ ten nie podjął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Motywowała, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty (dlaczego nie została podjęta czynność). Dodała, że bezczynność organu należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na poparcie swoich racji powołał orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie (w razie jej uwzględnienia o oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej). Argumentował, że opóźnienia w rozpoznawaniu spraw nie wynikają ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz są skutkiem ogromnej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu i koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Wskazał, że powyższe sprawia, że czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków jest dłuższy od przewidzianego regulacjami ogólnymi. Poinformował, że w/w Wydział boryka się z dużą fluktuacją pracowników, która także nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Wojewoda stwierdził, że nieprawdziwy jest zarzut, że do dnia złożenia skargi, tj. do [...] kwietnia 2018 r., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Zważył, że - [...] kwietnia 2018 r. - wystosował do strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku (odebrane [...] kwietnia), które zostały uzupełnione [...] kwietnia 2018 r. Wskazał, że dopiero wówczas mógł wszcząć postępowanie w sprawie. Zwrócił uwagę na - wynikający z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - obowiązek zwrócenia się przez wojewodę, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji - opinii, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zauważył, że czas oczekiwania na w/w opinię na temat cudzoziemców przekracza zwykle okres miesiąca i nie jest on zależny od Wojewody. Dodał, że opinie te powinny być wydane w ciągu 30 dni, w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może być wydłużony do 60 dni i że - w razie braku opinii - dopiero po upływie w/w terminów można przyjąć, że wymóg uzyskania opinii został spełniony (art. 109 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach). Uznał, że okoliczności te winny być wzięte pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Motywował, że planowane jest zwiększenie zatrudnienia, co przełoży się na skrócenie czasu prowadzenia postępowań. Ustosunkowując się do wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.), która argumentowała ten wniosek rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy, Wojewoda dowodził, że - w rzeczywistości - od momentu złożenia przez stronę wniosku do dnia podjęcia przez organ pierwszych czynności w sprawie, tj. do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku pismem z [...] kwietnia 2018 r. (odebranym przez pełnomocnika strony [...] kwietnia 2018 r.), upłynęły 2 miesiące. Wojewoda powołał wyroki sądów administracyjnych, z których - jego zdaniem - wynika, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela U. okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak K.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z - rozumianą j/w - bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (złożony [...] grudnia 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a.). Co więcej, nie został załatwiony do dnia dzisiejszego. Analiza ta potwierdza, że - po otrzymaniu w/w wniosku - organ nie zrobił zupełnie nic celem załatwienia wniosku skarżącej. Także pismo pełnomocnika strony z [...] lutego 2018 r., wnioskujące o przyspieszenie postępowania, nie zwiększyło aktywności organu. Podobnie jak - datowane na [...] lutego 2018 r. - ponaglenie skarżącej. Sąd zauważa, że dopiero wezwaniem z [...] kwietnia 2018 r., czyli cztery miesiące od daty otrzymania wniosku (nie zaś dwa, jak liczy to organ w odpowiedzi na skargę starając się skrócić stan swojej bezczynności), a co powinien był uczynić niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, organ wzywa skarżącą do uzupełniania braków formalnych wniosku. Natomiast pismem z [...] maja 2018 r. występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie stosowanych informacji o skarżącej. Powyższe dowodzi, że Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko cztery miesiące i dopiero po tak odległym terminie (działania datowane na [...] kwietnia 2018 r.) wzywa stronę do uzupełniania braków wniosku (podejmuje inne - w/w - czynności). Tym bardziej, że - do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 K.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Postawy organu nie zmieniły także - złożone przez skarżącego (datowane - odpowiednio - na [...] i [...] lutego 2018 r.) - wniosek o przyspieszenie postępowania oraz ponaglenie. Z akt sprawy wynika, że dopiero w skierowanym do skarżącej piśmie z [...] maja 2018 r. - po raz pierwszy - Wojewoda podał przewidywany termin zakończenia postępowania ([...] sierpnia 2018 r.). Ponadto, Sąd zauważa, że ponaglenie skarżącej z [...] lutego 2018 r. (wpływ do organu - [...] lutego), Wojewoda przekazał do właściwego organu pismem z [...] kwietnia 2018 r., tj. także ze znaczną zwłoką. Przepis art. 37 § 4 K.p.a. dla wykonania tego przekazania wyznaczył bowiem termin bezzwłoczny, nie później niż termin siedmiu dni od dnia otrzymania ponaglenia. Nie sposób również nie zauważyć skierowanej do strony informacji, zawartej w w/w piśmie z [...] maja 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego, co kłóci się oczywiście - m.in. - z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy - zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] grudnia 2017 r. - w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).