III SAB/Wr 3617/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T.P. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego N.P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 1.200 (tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. T.P. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł pismem z 7 września 2021 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 oraz art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, który zgodnie z dyspozycją norm prawnych z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. winien wynosić w ostateczności dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania w sytuacji, kiedy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został złożony [...] r. i do dnia sporządzenia skargi nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej i niezałatwienia tej sprawy w terminie, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni o daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., 6. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dokumentami [...] r. (data wpływu do organu). Skarżący stawił się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim 13 maja 2021 r. Kolejne dokumenty wpłynęły do organu 13 maja 2021 r. i 25 czerwca 2021 r. Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie strona skarżąca pismem z 17 sierpnia 2021 r. złożyła ponaglenie. Pismem z 21 października 2021 r., już po wniesieniu przez stronę skarżącą ponaglenia i skargi do Sądu, organ wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 35) do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącym. Wraz z pismem z 25 października 2021 r. strona skarżąca przedłożyła uwierzytelnioną kopię umowy najmu mieszkania. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (nie zaczyna działać). Żadnej w sprawie czynności - poza wystąpieniem po dziesięciu miesiącach od wszczęcia postępowania administracyjnego do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącym - organ nie podjął. Nadto w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu zasądzona kwota 1200 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.