III SAB/Wr 365/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. K. (dalej: strona skarżąca) wniosła w dniu [...] kwietnia 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przedmiotową skargę strona skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.). Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu skutkującego niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej, 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca złożyła wniosek z dnia 24 maja 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 30 listopada 2017 r. organ zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku, które to braki strona skarżąca uzupełniła w terminie. W dniu 18 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło zapytanie strony skarżącej o stan sprawy. W dniu 11 lipca 2018 r. Wojewoda zwrócił się do stosownych służb z prośbą o informację o stronie skarżącej oraz zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie kolejnych dokumentów w sprawie (wyznaczając termin załatwienia sprawy na 11 października 2018 r.). W dniu 25 lipca 2018 r. została nadesłana pozytywna opinia o stronie skarżącej z Komendy Wojewódzkiej Policji we W., natomiast w dniu 2 sierpnia 2018 r. strona skarżąca uzupełniła dokumenty w sprawie. W dniu 20 listopada 2018 r. do organu wpłynął wniosek strony skarżącej o przyspieszenie postępowania. W dniu 18 grudnia 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które 31 grudnia 2018 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 22 marca 2019 r. strona skarżąca uzupełniła kolejne dokumenty w sprawie. Decyzją z 17 kwietnia 2019 r. Wojewoda udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 16 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, organ przez ponad sześć miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 30 listopada 2017 r. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jednak Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Należy zauważyć, że po uzupełnieniu braków formalnych przez stronę skarżącą organ pozostał następnie w bezczynności przez prawie siedem miesięcy, kiedy to dopiero w dniu 11 lipca 2018 r. zwrócił się do stosownych służb z prośbą o informację o stronie skarżącej oraz zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie kolejnych dokumentów w sprawie. Po uzyskaniu pozytywnej opinii o stronie skarżącej i uzupełnieniu dokumentów przez stronę skarżącą, Wojewoda nie podjął w sprawie jakiejkolwiek czynności (nie licząc przekazania ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 31 grudnia 2018 r.) przez kolejne ponad osiem miesięcy. Należy zauważyć, że decyzja z 17 kwietnia 2019 r. została wydana w konsekwencji wniesienia ponaglenia i skargi do tutejszego Sądu. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad sześciu miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie nie robi nic przez prawie siedem miesięcy, by po podjęciu kolejnych czynności w sprawie pozostać w bezczynności przez ponad osiem miesięcy. Ponadto w ocenie Sądu organ uchybił też obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., ponieważ – poza pismem z 11 lipca 2018 r. - nie zawiadamiał strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję w dniu 17 kwietnia 2019 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązanie organu do jej wydania w punkcie III wyroku. Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony skarżącej), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Wobec powyższego uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej sumy pieniężnej w podanej wysokości, uznając żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości 5.000 zł za zbyt wygórowaną. Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).