III SAB/Wr 38/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Maciej Guziński, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi V.B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. rozstrzygnięcie sprawy do dnia 31 sierpnia 2018 r.; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. B. (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka), w dniu [...] sierpnia 2017 r. wystąpiła do Wojewody D. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przedkładając jednocześnie oświadczenie o zamiarze powierzenia jej pracy w Polsce dla podmiotu powierzającego wykonywanie pracy – "A" na rzecz pracodawcy – "B", w terminie od [...] września 2017r. do [...] września 2018 r. Do wniosku dołączono informację właściwego starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego pracę. W dniu [...] listopada cudzoziemka zwróciła się o przyspieszenie załatwienia jej sprawy, wskazując, że przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, zaś długi czas rozpoznania wniosku powoduje, że pracodawca rozważą zwolnienie jej z pracy. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. cudzoziemka złożyła bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu ( pismo przekazano do Wojewody D. w dniu [...] kwietnia 2018 r.). W uzasadnieniu wskazała, że od momentu złożenia wniosku przez cudzoziemkę upłynęło kilka miesięcy i pomimo tego, w sprawie nie zostały podjęte żadne działania. W dniu [...] marca 2018 r. organ poinformował stronę, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w jej sprawie oraz wezwał do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania. W tym samym dniu organ zwrócił się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa celem zaopiniowania wniosku cudzoziemki. Strona w dniu [...] kwietnia przedłożyła żądany dokument – umowę najmu lokalu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu -[...] kwietnia 2018 r.) cudzoziemka, działając przez pełnomocnika, złożyła za pośrednictwem Wojewody D. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. W uzasadnieniu wskazała, że w myśl art. 12 § 2 ustawy z dnia – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej również jako: "k.p.a.") sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie, zaś niniejsza sprawa w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru skomplikowanego i nie wymaga prowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego. Jednocześnie strona przedłożyła 3 dokumenty umowy najmu mieszkania i wniosła o niezwłoczne umożliwienie jej wglądu w akta sprawy i sporządzenia z nich odpisów i fotokopii. Pismem z [...] maja 2018 r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin załatwienia jej sprawy to [...] czerwca 2018 r. oraz wezwano do uzupełnienia dokumentów o aktualną informację starosty , o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) lub dokumentów potwierdzających wykonywanie przez cudzoziemca pracy przez okres co najmniej 3 miesięcy, bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy u tego samego podmiotu i na tym samym stanowisku. W piśmie zawarto informację, że kontakt z podpisanym niżej inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez pracownika prowadzącego postępowanie oraz że infolinia D. Urzędu Wojewódzkiego nie udziela informacji na temat statusu indywidualnej sprawy. W dniu [...] kwietnia 2018 r. strona , za pośrednictwem organu, wniosła również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 §1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca argumentowała, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go w terminie ustawowym, poprzez wydanie określonego aktu lub czynności. Skarżący wywodził także, że dla oceny czy w sprawie miała miejsce bezczynność, bez znaczenia pozostają powody dla których organ nie podjął działania. Nie ma też znaczenia czy opieszałość organu była zawiniona, czy też niezawiniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że na dzień przekazania ponaglenia Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców nie dysponował wymagana informacją od komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa, wobec czego nie miał możliwości wydania decyzji. Wskazał, że w ostatnim wezwaniu, z dnia [...] maja wezwano stronę do uzupełnienia dokumentacji m.in. o aktualną informację starosty w związku ze zmianą podmiotu zatrudniającego cudzoziemkę. Wskazał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Miarodajnym kryterium w zakresie rozpatrywania wniosków, jest zaś kolejność ich wpływu. Wyjaśnił także, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że do dnia rozprawy Sąd nie otrzymał informacji, czy w terminie wyznaczonym przez organ tj. do dnia [...] czerwca 2018 r. doszło do wydania decyzji. Jednakże zauważyć należy, że nawet załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku skarżącej, poprzez wydanie decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Pojęcie "bezczynności" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 tj.; dalej również jako: "p.p.s.a."), ani w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie ulega ponadto wątpliwości, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek, został złożony w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin),a do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające zapewnienie cudzoziemce miejsca zamieszkania na terenie Polski oraz oświadczenie o zamiarze powierzenia jej pracy i wymaganą informację starosty dotyczącą potrzeb kadrowych podmiotu zamierzającego zatrudnić stronę. W dniu [...] listopada strona zwróciła się o przyspieszenie załatwienia jej sprawy, powołując się na zagrożenie utratą pracy, zaś w dniu [...] marca 2018 r. tj. po upływie prawie siedmiu miesięcy od dnia wpływu wniosku, skarżąca wniosła ponaglenie w sprawie, zaś [...] kwietnia 2018 r. – już przez pełnomocnika – kolejne ponaglenie. Dopiero [...] marca 2018 r., zatem po upływie ponad siedmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku, Wojewoda D. podjął pierwszą czynność celem załatwienia sprawy skarżącej poprzez zwrócenie się do stosownych służb o informacje na temat cudzoziemki, wzywając ją zarazem do przedłożenia brakujących dokumentów ( potwierdzenie miejsca zamieszkania) . Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że organ zajął się sprawą skarżącej dopiero w wyniku jej ponawianej interwencji. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody D. w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda D. do [...] maja 2018 r. całkowicie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dopiero po kolejnej interwencji skarżącego w postaci ponaglenia złożonego przez pełnomocnika, organ określił przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień [...] czerwca 2018 r. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista bezczynność organu, co stanowiło naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wyznaczył termin załatwienia przez organ sprawy. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy, podejmując szereg czynności tj. złożenie wniosku o przyspieszenie, wniesienie ponaglenia, przedłożenie dokumentacji z własnej inicjatywy lub na wezwanie organu. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (prawie dziewięć miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Rozpoznając wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie [...]zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).