III SAB/Wr 388/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi V. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego O. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania V.M. (dalej: strona skarżąca) reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego O. L. wniosła w dniu [...] r. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego [...]listopada 2016 r. Przedmiotową skargę strona skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35 i art. 36 oraz art. 6 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.). Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującego niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej, 2. stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. wymierzenie Wojewodzie grzywny w kwocie [...]złotych, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca w dniu [...]listopada 2016 r. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...]grudnia 2016 r. organ zwrócił się do stosownych służb z prośbą o informację o stronie skarżącej, ponadto zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz wyznaczył termin zakończenia prowadzonego postępowania ([...]kwietnia 2017 r.). W dniu [...]grudnia 2016 r. została nadesłana pozytywna opinia o stronie skarżącej z Komendy Wojewódzkiej Policji we W., natomiast w dniach [...]grudnia 2016 r., [...]stycznia 2017 r., [...]stycznia 2017 r. oraz [...]stycznia 2017 r. strona skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku. Dodatkowo w dniach [...]grudnia 2017 r. oraz [...]lutego 2018 r. strona skarżąca uzupełniła kolejne dokumenty w sprawie. W dniu [...]kwietnia 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które [...]maja 2018 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia [...]listopada 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. W dniu [...]lutego 2019 r. strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wgląd do akt. W dniu [...]lutego 2019 r. do organu wpłynęło kolejne ponaglenie, które [...]maja 2019 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Decyzją z [...]maja 2019 r. Wojewoda udzielił zezwolenia stronie skarżącej na pobyt czasowy do dnia [...]lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przechodząc do zbadania zasadności skargi Sąd wskazuje, że przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie, co sprawia że dopuszczalne jest badanie obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). Do pojęcia przewlekłości odnosi się obecnie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a , definiując ją jako "postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy". W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Przewlekłością będzie nie tylko nadmierne i nieuzasadnione przedłużanie postepowania, skutkujące naruszeniem terminów procesowych wskazanych w art. 35 k.p.a, ale także stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 45/19, LEX nr 2703499 ). W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się NSA w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął po dwóch tygodniach od wpływu wniosku. Czynnościami tymi było zwrócenie się do stosownych służb z prośbą o informację o stronie skarżącej oraz zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jednak po uzyskaniu pozytywnej opinii o stronie skarżącej z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. i po uzupełnieniu braków formalnych przez stronę skarżącą organ nie podjął w sprawie jakiejkolwiek czynności przez ponad dwa lata. Brak jakiejkolwiek aktywności ze strony organu lub podejmowanie po rażąco długim czasie bierności jedynie działań standardowych, o charakterze formalnym nie pozwala uznać, by zwłoka w załatwieniu sprawy mogła być uzasadniona jej skomplikowanym charakterem. Organ nie reagował na składane przez stronę skarżącą ponaglenia, dopiero konsekwencją wniesienia przedmiotowej skargi było wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, przy czym akta sprawy nie wskazują, by dla jej wydania konieczne okazało się np. czasochłonne gromadzenie obszernego materiału dowodowego. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten pozostaje bierny i podejmuje jakiekolwiek działania i dopiero wskutek interwencji samej strony, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd zauważa zarazem, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie rażącej przewlekłości przy załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, tym niemniej nie przekłada się to na widoczna poprawę sytuacji stron. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. Skarżący, uzasadniając wniosek, powołał się na szkody moralne, wynikające z naruszenia jego praw w postępowaniu. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej ([...] zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sadu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. Odnosząc się do podniesionej w tym zakresie w odpowiedzi na skargę argumentacji Sąd zauważa, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny, wręcz przeciwnie, zastosowanie tych środków oparto na alternatywie zwykłej. Oba środki przewidziane w art. 149 §2 p.p.s.a. pełnią, tak jak wskazuje organ, funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie. W rozpoznawanej sprawie Sad uznał, że przyznana skarżącej kwota pieniężna wystarczająco spełnia funkcje dyscyplinującą wobec organu, wobec czego nie orzekał o wymierzeniu organowi grzywny. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję w dniu 13 maja 2019 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązanie organu do jej wydania w punkcie III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).