III SAB/Wr 39/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na złożone pisma postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 20 października 2025 r. M. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dale: ZUS, organ) w zakresie udzielenia odpowiedzi na złożone pisma. W uzasadnieniu wskazała, że wielokrotnie zwracała się do ZUS o prawne uzasadnienie podjętych decyzji, gdyż cyt. "ogólna ustawa" wskazywana przez organ ma wiele interpretacji. Podała, że organ nie udzielił odpowiedzi na wnoszone przez nią pisma, otrzymała jedynie pismo, w którym ZUS powołuje się na wydane wcześniej decyzje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wniosła o umorzenie roszczeń z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, natomiast organ nie znalazł ustawowych przesłanek do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ze względu na to, każdą wniesioną skargę sąd administracyjny poddaje kontroli pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zauważyć należy, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych mają złożony charakter. Z jednej strony organ administracji publicznej rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony z zakresu ubezpieczeń społecznych. Są to wiec sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądów administracyjnych, bowiem do sądów administracyjnych należy kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.) Jednakże art. 184 Konstytucji RP stanowi, iż sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. Z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350 ze zm.) – dalej: u.s.u.s. i Kodeksu postępowania cywilnego wynika, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 1a) ustalania płatnika składek; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Stosownie do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedynie sprawy wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w drodze wyjątku, pozostają zatem sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zatem na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w zakresie wyznaczonym przez art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z przytoczonym powyżej art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie w przypadkach, gdy dotyczą one aktów administracyjnych i czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej określonych w pkt 1 – 4 tego przepisu i w pkt 4a oraz w przypadkach określonych w pkt 9 tego artykułu. W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz jego bezczynności w zakresie udzielenia wyjaśnień stronie skarżącej dotyczących odmowy umorzenia roszczeń z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oraz umorzenia tych roszczeń. Zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1749 ze zm.) sprawy dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń uregulowane są w art. 138 ust. 6 tej ustawy i podlegają kognicji sądów powszechnych. Z powyższego wynika więc, że odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie mieści się w katalogu aktów administracyjnych i czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zatem sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz jego bezczynność w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, Sąd zobligowany był odrzucić skargę jako niedopuszczalną. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.