III SAB/Wr 40/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę O. w przedmiocie należności za przechowywanie pojazdu I. stwierdza przewlekłość postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącego 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga T.W. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [A], z siedzibą w S., wyznaczonego zarządzeniami Starosty O. jako jednostka, która usuwa z drogi pojazdy i prowadzi parking strzeżony dla pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania administracyjnego w sprawie przyznania należności za przechowywanie pojazdu. Policja wydała w dniu [...] marca 2007 r. dyspozycję nr [...] usunięcia z drogi samochodu osobowego [...] (nr rej. [...]), wskutek czego pojazd ten został umieszczony na wyznaczonym przez Starostę O. parkingu strzeżonym (prowadzonym przez skarżącego), do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) Sąd Rejonowy w O. orzekł o przepadku tego pojazdu na rzecz Powiatu O.. Na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2011 r. (wpłynął do organu [...] września 2011 r.) Starosta O. – postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) – przyznał stronie [...] zł brutto za usunięcie pojazdu i [...]zł brutto za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) – uchyliło postanowienie Starosty O., w części dotyczącej przyznania stronie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta O. poinformował wnioskodawcę o toczącym się postępowaniu oraz o uprawnieniach strony przewidzianych w art. 10 k.p.a. Starosta O. wystąpił następnie do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. (pismo z dnia [...]lipca 2012 r.; nr [...]) o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących wspomnianego pojazdu. Pismo to przekazano także stronie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]) – uznało zażalenie strony na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie przyznania należności za przechowywanie auta na parkingu strzeżonym za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Z kolei, postanowieniem z dnia[...] maja 2013 r. ([...]) – po rozpatrzeniu zażalenia strony na niezałatwienie w terminie sprawy należności za przechowywanie auta na parkingu strzeżonym – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ zażaleniowy nawiązał do wystąpienia Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących wspomnianego pojazdu, stwierdzając, że adresat wystąpienia udzielił żądanych informacji. Z uzasadnienia postanowienia Kolegium z dnia [...]maja 2013 r. wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. udzielił Staroście żądanych informacji (pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r.; nr [...]; wpłynęło do siedziby Starostwa w dniu [...] sierpnia 2012 r.), jednakże Starosta nie podejmował czynności w sprawie, w tym także nie informował strony postępowania o przyczynach zwłoki. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Starosta O. pozostaje w bezczynności. Ze względu jednak na dużą liczbę analogicznych spraw prowadzonych przez Starostę, Kolegium nie uznało, aby niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]) Starosta O. zawiadomił skarżącego, że termin załatwienia sprawy, z uwagi na jej zawiłość, zostaje przesunięty do dnia [...] września 2013 r. Tymczasem skarżący – w piśmie z dnia[...] lipca 2013 r. – zawarł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania administracyjnego w sprawie przyznania należności za przechowywanie pojazdu, wnosząc o: • wyznaczenie Staroście O. czternastodniowego terminu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy; • stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; • zobowiązanie Starosty O. do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie; • zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Skarga T.W. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. niniejszej sprawy należy do właściwości sądów administracyjnych, jako że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) obejmuje również "bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a" [1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach]. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał również przysługujące mu środki zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), albowiem – stosownie do dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. – złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na niezałatwienie przez Starostę O. sprawy w terminie, zaś organ wyższego stopnia uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Staroście O. trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie (postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013 r., [...]). Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Stan bezczynności (przewlekłości postępowania), jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., II SAB/Ol 68/10, w: LEX/el.2010). Jeżeli zaś organ, którego bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ze względu na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 tej ustawy. Odmiennie natomiast należy ocenić skutki skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeżeli bowiem dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, wówczas zdarzenia te nie powodują bezprzedmiotowości postępowania, a więc nie kończą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, ponieważ sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wystąpiło w sprawie, w razie zaś odpowiedzi twierdzącej na to pytanie – czy przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa. Skarga tego rodzaju ma bowiem służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Taki też motyw legł u podstaw stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (II OSK 1360/12; LEX nr 1219576) nie podzielił zapatrywania, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. II. Sformułowany w skardze zarzut przewlekłości postępowania, polegającej na niewydaniu przez Starostę O. we właściwym terminie rozstrzygnięcia w sprawie należności za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi i umieszczonego na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym, zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie merytoryczne w tej sprawie Starosta O. wydał w dniu [...] lutego 2012 r., po rozpatrzeniu żądania strony, które wpłynęło do organu [...] września 2011 r. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., uznając zażalenie strony za uzasadnione, uchyliło postanowienie Starosty w części dotyczącej wynagrodzenia za przechowywani pojazdu na parkingu strzeżonym i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji (postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Istotny przy ocenie postępowania organu rozpatrującego sprawę ponownie jest fakt niewydania merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, co odzwierciedla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. Organ zażaleniowy uznał bowiem za trafny zarzut przewlekłości, polegający na zaniechaniu wydania postanowienia w sprawie należności skarżącego za przechowywanie pojazdu, i dlatego też wyznaczył Staroście O. trzydziestodniowy termin do rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ w sprawach skarg na bezczynność (i przewlekłość postępowania) sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy, przeto należało uwzględnić fakt, że do dnia [...]listopada 2013 r. organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę, co na rozprawie przed Sądem potwierdził także pełnomocnik organu. Niezależnie od faktu niewydania merytorycznego rozstrzygnięcia w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie można nie zauważyć, że Starosta O. przedłużył ten termin o kolejne dni, niemając ku temu podstaw, wszak termin dodatkowy skonkretyzowany w trybie art. 37 § 2 k.p.a. nie może być wydłużany przez organ pierwszej instancji. III. Uwzględniając skargę strony w niniejszej sprawie, Sąd nie wyznaczał już jednak Staroście O. dodatkowego terminu do wydania rozstrzygnięcia, bowiem termin taki (trzydziestodniowy) został już wyznaczony w I punkcie wyroku tutejszego Sądu wydanego po rozpoznaniu skargi tej samej strony na bezczynność tego samego organu w przedmiocie przyznania należności za przechowywanie tego samego pojazdu (zob. wyrok WSA we W. z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie III SAB/Wr 39/13). IV. Z uwzględnieniem przez sąd skargi na przewlekłość postępowania ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia bezczynności (przewlekłości postępowania) w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.; postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2004 r., OPP 52/04, Wokanda 2005, nr 7-8 i z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK/11, ONSAiWSA 2013, nr 1), nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność, jakiej dopuścił się Starosta O., osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Argumentów na rzecz takiej oceny badanej bezczynności dostarcza zarówno niemała liczba spraw rozpatrywanych przez organ pierwszej instancji, jak i stopień ich faktycznej zawiłości. Kilkadziesiąt wniosków strony skarżącej o przyznanie należności za przechowywanie na parkingu różnych pojazdów mechanicznych nie czyni poszczególnych postępowań prostszymi, już choćby z powodu ustalenia warunków, terminów i sposobu przechowania każdego z pojazdów, skoro indywidualne cechy poszczególnych pojazdów mogą istotnie wpływać na wielkość przysługującej skarżącemu należności. Wprawdzie w takim zbiorze znajdują się również pojazdy podobne, co może przyspieszyć rozpatrywanie tych spraw, jednakże okoliczność ta nie zwalnia organu od rzetelnego ustalenia należności za inne, różniące się nieraz znacznie, pojazdy. Nie bez znaczenia do oceny stopnia bezczynności organu pozostaje także – odzwierciedlona w rozstrzygnięciach organów – zawiłość tych spraw w zakresie sposobu i kryteriów ustalenia należności za poszczególne rodzaje pojazdów, gdyż prawodawca nie uregulował wprost tych kwestii, co nie przyczynia się do ujednolicenia reguł obliczania wspomnianych należności, powodując niejednokrotnie znaczne rozbieżności w tej sferze funkcjonowania administracji publicznej. Wskazują na to również postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydane w poszczególnych, wszczętych przez skarżącego, postępowaniach, w których organ ten przedstawiał pięć możliwych jego zdaniem wariantów do ustalania należności za przechowywanie pojazdów. Spoglądając na praktykę rozstrzygania spraw o należności za przechowywanie pojazdów na parkingach wyznaczonych przez starostów, daje się zauważyć, że ze względu na wspomnianą wcześniej lukę normatywną (niepełne uregulowanie) w tym zakresie, dochodzi do nieporozumień dotyczących sposobów określenia omawianej należności. Dotyczy to przede wszystkim utożsamiania – ustalanych uchwałą rady powiatu (art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) – opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu (oraz związanych z tym kosztów) z należnościami podmiotu prowadzącego parking w ramach powierzonych mu zadań własnych powiatu (art. 130a ust. 5f przywołanej ustawy). Opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdów obciążają właściciela pojazdu (art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) i są elementem stosunku administracyjnoprawnego łączącego starostę z właścicielem pojazdu, przy czym należności te stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e tej ustawy). Innych charakter ma natomiast świadczenie przysługujące podmiotowi, któremu starosta powierzył wykonywanie zadań własnych powiatu w zakresie usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla takich pojazdów. Należności podmiotu realizującego zadania własne powiatu są bowiem elementem stosunku prawnego istniejącego między powierzającym zadania a ich wykonawcą. Opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów – obciążających właściciela pojazdu i stanowiących dochód własny powiatu – nie można zatem przekładać bezpośrednio na należności podmiotu z tytułu usuwania i przechowywania takich pojazdów. Tymczasem wnioskujący o takie należności odwołują się niejednokrotnie do opłat ustalonych przez radę powiatu nie tylko ze względu na brak klarownych unormowań odnoszących się wprost do tych należności, ale także z powodu nieokreślenia lub nienależytego ich określenia w czynnościach prawnych między powierzającym zadania a przyjmującym je do wykonania. Powstających w tym zakresie wątpliwości nie rozwiewa całkowicie także unormowanie zawarte w art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Ma ono jednak tę zaletę, że odwołuje się do kryteriów takich, jak zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przy ocenie stopnia przewlekłości postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez Starostę O. nie można również pominąć epizodu związanego z zachowaniem się strony zarzucającej przewlekłość postępowania, która – mimo wielości różnych pojazdów objętych wnioskami – poprzestała na ogólnym określeniu kosztów przechowania (dozoru) pojazdów, bez rozłożenia tychże na poszczególne pojazdy, czym nie przyczyniła się do terminowego zakończenia postępowania w niemałej liczbie spraw. Oceniając zachowania Starosty O. w kontekście zasygnalizowanych okoliczności, Sąd miał dostateczne, wyprowadzone ze zdarzeń składających się na stan faktyczny sprawy, podstawy by co prawda stwierdzić przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ, jednakże – ze względu na liczbę i charakter (zwłaszcza brak jednolitych ustawowych kryteriów obliczania należności) rozpatrywanych przez wspomniany organ spraw – stwierdzonej bezczynności nie można było zakwalifikować do grupy zaniechań rażąco naruszających prawo (punkt II sentencji wyroku). V. Sąd nie mógł zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej w części dotyczącej zobowiązania Starosty O. do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ do zakresu działania sądu administracyjnego nie należy orzekanie w sprawach odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracowników organu administracji publicznej (art. 38 k.p.a.), ani też zobowiązywanie organu do prowadzenia stosownych postępowań w tym zakresie. W zakresie tego żądania skarga podlegała więc oddaleniu, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). VI. O kosztach (punkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).