III SAB/Wr 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. P. (dalej: skarżąca) złożyła [...] kwietnia 2018 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej wniosku z [...] grudnia 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez przekroczenie terminów załatwienia jej sprawy w postępowaniu. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2)stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżąca wskazała, że: 1) [...] grudnia 2017 r. złożyła wniosek o pobyt czasowy do Wojewody D.; 2) pismem z [...] marca 2018 r. pełnomocnik strony poinformował Urząd o fakcie zmiany adresu do doręczeń; 3) także pismem z [...] marca 2018 r. skarżąca działając za pośrednictwem pełnomocnika złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpując tym samym drogę administracyjną w niniejszej sprawie; 4) do dnia sporządzenia skargi nie została poinformowana o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji. Zdaniem skarżącej, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżąca akcentowała, że upłynęło już blisko 4 miesięcy od dnia złożenia przez nią wniosku i że od tego momentu Wojewoda nie podjął w jej sprawie żadnych działań. Abstrahując od powyższego, w opinii skarżącej, należy zwrócić uwagę na rażące przekroczenie terminu do przekazania (nieprzekazanie do dnia dzisiejszego) złożonego przez nią ponaglenia, które - zgodnie z art. 37 § 5 K.p.a. - powinno zostać przekazane do odpowiedniego organu w terminie 7 dni. Skarżąca dowodziła, że postawa Wojewody podważa jej zaufanie, jako strony, do działalności tego organu. Stwierdziła, że blokując przekazanie ponaglenia do właściwego organu uniemożliwiono jej dochodzenie praw na drodze administracyjnej, zmuszając do złożenia skargi. Uznała, że opisana sytuacja stanowi istotne naruszenie nie tylko art. 37 § 5 oraz art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a., ale także zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, i przypomniał, stan faktyczny sprawy i wskazał, że przekazał według właściwości do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie wraz z aktami sprawy. Dodatkowo podkreślił, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie wezwał stronę do osobistego stawiennictwa pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz przedłożenia do wglądu paszportu, dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 340 złotych oraz złożenia odcisków linii papilarnych w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. lub delegaturach Urzędu w J., W. oraz L. Na podstawie art. 105 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257.). Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda zauważył, że organ dokładnie prowadzi postępowanie wyjaśniające, a jego zamknięcie uzależnione jest od uzupełnienia przez stronę wyżej wymienionych braków formalnych. Niedostarczenie przez stronę w ciągu 7 dni braków formalnych skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Gdy Strona uzupełni wymagane braki formalne w terminie, organ będzie mógł wszcząć postępowanie administracyjne oraz rozpocząć procedurę sprawdzenia Cudzoziemki przez odpowiednie służby. Wojewoda wyjaśnił, że opóźnienia w rozpoznawaniu spraw wynikają z dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu, fluktuacji pracowników, jak i są konsekwencją zmian organizacyjnych w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Motywował, że planowane jest znaczne zwiększenie zatrudnienia, co przełoży się na skrócenie czasu prowadzenia postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (złożony [...] grudnia 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Co więcej, nie został załatwiony do dnia dzisiejszego. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ nie zrobił zupełnie nic celem załatwienia wniosku skarżącej. Nawet pismo pełnomocnika strony z [...] marca 2018 r., ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie zwiększyło aktywności organu. Dopiero wniesiona do tut. Sądu przez skarżącą z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarga na bezczynność organu spowodowała podjęcie przez Wojewodę w sprawie pierwszych działań, tj. wezwanie, pismem z dnia [...] maja 2018 r., skarżącej do uzupełnienia wniosku, w szczególności dostarczenia dokumentów, wniesienia opłaty. Z tym, że nie uszło uwadze Sądu, że wezwanie o opłatę nie znajdowało żadnego uzasadnienie, gdyż w aktach sprawy znajduje się dowód uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 340 zł. od wniosku o udzielenie zezwolenia skarżącej na pobyt czasowy z datą zaksięgowania transakcji na dzień [...] grudnia 2017 r. (k. 21 akt adm.) Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela [...] okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko sześć miesięcy i dopiero po tak odległym terminie (działania datowane na [...] maja 2018 r.) wzywa stronę do uzupełniania braków wniosku (w tym braków nieistniejących jak wspomniana opłata skarbowa od wniosku). Tym bardziej, że - do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Postawy organu nie zmieniły także - złożone przez skarżącego (data wpływu do organu: [...] marca 2018 r.) - ponaglenie. Nie sposób nie zauważyć w całym toczącym się postępowaniu administracyjnym jedynym pismem kierowanym do strony było wezwanie do uzupełnienia braków z [...] maja 2018 r. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] września 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z tym, że załatwienie niniejszej sprawy w oczywisty sposób będzie uzależnione od dalszej postawy skarżącej, która w kontrolowanym postępowaniu nie podejmowała żadnych działań, bowiem po stronie organu do dnia [...] maja 2018 r. nie zaistniała żadna aktywność. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż zgodnie z jego treścią, sprawa może (a nie musi) być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).