III SAB/Wr 40/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III sprawy ze skargi M.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o rozłożenie należności na raty postanawia: odrzucić skargę. M. M. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej jako organ, ZUS) z wnioskiem z dnia 9 października 2025 r. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Pismem z 13 października 2025 r. (doręczonym 28 października 2025 r.) skarżąca została poinformowana, że w celu rozpatrzenia wniosku powinna złożyć wypełnione Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej (druk RON). Oświadczenie należało złożyć w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona skarżąca w wyznaczonym terminie nie złożyła Oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wobec czego pismem z 14 listopada 2025 r. poinformowano skarżącą, że wniosek z 9 października 2025 r. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek został pozostawiony bez rozpoznania z powodu niezłożenia w terminie dokumentacji dotyczącej jej sytuacji finansowej. W dniu 24 listopada 2025 r. wpłynęła do organu "skarga na bezczynność, złośliwość i przewlekłość w rozpoznaniu wniosku o raty" wraz z wnioskiem o zobowiązanie organu rentowego do wydania decyzji w przedmiocie rozłożenia należności na raty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wyjaśniając, że pisemna informacja ZUS o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy układu ratalnego jest oświadczeniem woli i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako k.p.a.) załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Dalej organ wyjaśnił, że informacja ZUS jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2024 poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), oraz, że jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie ulgi), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. (Wyrok NSA z 13.06.2024 I GSK 592/23 ). Organ podniósł, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżąca takiego ponaglenia nie złożyła. Z ostrożności procesowej organ podniósł ponadto, że według art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 350 ze zm., dalej jako u.s.u.s.) ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Taka umowa nazywana jest układem ratalnym. Konstrukcja przepisu jest jasna i czytelna: postępowanie w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty wszczynane jest wyłącznie na wniosek dłużnika, a nie z urzędu; dłużnik wykaże swoje możliwości płatnicze, na ZUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy, ZUS jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę, wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy układem ratalnym. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest zastosowanie ulgi obciąża dłużnika, który wnioskuje o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty. Jeśli dłużnik wykaże, że jego możliwości płatnicze uzasadniają zastosowanie ulgi, ZUS uwzględniając stan ubezpieczeń społecznych decyduje o zawarciu umowy i ją zawiera (może), lub też takiej umowy nie zawiera, jeśli sprzeciwia się temu stan finansów ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 592/23, LEX nr 3749846). Organ wyjaśnił, że procedował w sprawie i nie pozostawał bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z poniżej przedstawionych względów. W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy sprawa o rozłożenie należności składkowych na raty należy do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ tylko w takiej sytuacji można badać bezczynność ZUS w tym przedmiocie. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Natomiast w myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z przepisu art. 177 Konstytucji RP wynika domniemanie, że wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przepisów ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że to sądy administracyjne a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich właśnie spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Według art. 83 ust. 1, 2, 5 u.s.u.s., Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. Natomiast, według art. 83b ust. 1 i 2 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Decyzje ZUS w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s. wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna a to oznacza, że w takich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania (por. postanowienia NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1814/20; z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4364/17; z 23 lutego 2024 r. I GSK 157/24, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wszystkie powyższe uwagi, należy wskazać, że złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a taka nie przysługuje w sprawach wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych o jakich mowa w art. 29 u.s.u.s. (zob. postanowienie NSA z 23 lutego 2024 r. I GSK 157/24), a zatem sprawa dotycząca ewentualnej bezczynności ZUS w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną, bo nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.