III SAB/Wr 407/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi K.C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. jest bezczynny, a bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.-Y. C. (dalej: strona skarżąca, wnioskodawca) wniósł w dniu [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego w dniu 2 września 2016 r. Powołując art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1, art. 53 § 2b, a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3, 149 § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] września 2016 r. do Wojewody wpłynął wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] września 2016 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a po ich uzupełnieniu przez wnioskodawcę, pismem z dnia [...] października 2016 r. poinformował wnioskodawcę o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu [...] lutego 2017 r., a także o możliwości otrzymania stempla w paszporcie potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Wojewoda wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do stosownych służb o udzielenie informacji, czy wyjazd i pobyt na terytorium RP wnioskodawcy stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniach [...] listopada 2016 r., [...] maja 2017 r. i [...] listopada 2017 r. strona skarżąca przedkładała do akt sprawy dokumenty celem uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2018 r.) strona skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie to w dniu [...] maja 2019 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Po wniesieniu przez wnioskodawcę skargi do tut. Sądu, pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ ponownie zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie dokumentów w sprawie oraz poinformował ją o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Do pojęcia "bezczynności" odnosi się art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że ma ona miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Jest to rozumienie zbieżne z formułowanym już wcześniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w dniu [...] września 2016 r. Pierwszą czynność w sprawie - wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku - organ podjął w dniu [...] września 2016 r. Następnie pismem z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda poinformował wnioskodawcę o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia w dniu [...] lutego 2017 r., a także wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. W tym samym terminie organ zwrócił się do stosownych służb z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium RP wnioskodawcy stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednak po uzyskaniu zwrotnych informacji w tym zakresie w dniu [...] listopada 2016 r. i po uzupełnieniu braków formalnych wniosku przez stronę skarżącą w dniu [...] listopada 2016 r., organ nie podjął w sprawie jakiejkolwiek czynności przez ponad dwa lata. Organ nie zareagował również na złożone w sprawie przez stronę skarżącą ponaglenie, dopiero konsekwencją wniesienia przedmiotowej skargi było kolejne wezwanie strony skarżącej do uzupełnienia dokumentów w sprawie. Ponadto Wojewoda nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu - poza pismem z dnia [...] października 2016 r. - dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten pozostaje bierny i podejmuje jakiekolwiek działania dopiero wskutek interwencji samej strony, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd zauważa zarazem, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie rażącej bezczynności przy załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku. Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 3.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty zdyscyplinuje Wojewodę. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, ponadto potrzebna jest dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność. Przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu, czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.