III SAB/Wr 409/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 13 II 2020 r. H. H. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 17 X 2019 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismem z 5 XII 2019 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku (wezwanie organu zostało wykonane w dniu 13 XII 2019 r.). Pismami z 13 XII 2019 r. organ wystąpił: do właściwych służb o zaopiniowanie wniosku (odpowiedź uzyskał w dniu 14 I 2020 r.); do skarżącego o przesłanie określonych dokumentów zawiadamiając zarazem o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 17 IV 2020 r. (skarżący przesłał żądane dokumenty w dniu 7 I 2020 r.); do Komendanta Placówki Straży Granicznej we W.-S. o weryfikację, czy małżeństwo zawarte przez skarżącego z polską obywatelką nie ma na celu obejścia przepisów o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce (odpowiedź wpłynęła do organu dnia 16 I 2020 r.). Pismem z 12 II 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie skarżący podkreślił okres czteromiesięcznego oczekiwania na decyzję, w trakcie których organ nie przeprowadził żadnych merytorycznych czynności w sprawie, nie powiadomił o przyczynach zwłoki i nie wezwał skarżącego do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji. W konsekwencji w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym jak 14 dni, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. (nr [...]) organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt stały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie wskazując, że skarżący kwestionuje przewlekłość w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy a nie stały oraz podkreślając znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt, problemy organizacyjno-kadrowe organu oraz związany z tym brak podstaw do uznania, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi. Treść skargi, a w szczególności całokształt powołanych w niej okoliczności wskazuje jednoznacznie, że skarżący kwestionuje przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały a nie czasowy. Zawarte więc we wnioskach skargi żądanie stwierdzenia przewlekłości "sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy" traktować należy w kategoriach oczywistej omyłki. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi zauważyć trzeba, że "przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 V 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 V 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 XI 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz określonych w art. 35 i art. 36 kpa terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 kpa, obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Pierwsze czynności procesowe w sprawie zostały podjęte po upływie około półtora miesiąca od otrzymania przez organ wniosku. Jakkolwiek dalsze czynności prowadzone były w sposób skoncentrowany, to jednak organ dopuścił się opóźnień również na etapie orzekania. Analiza akt administracyjnych wskazuje bowiem, że na dzień 16 I 2020 r. organ dysponował już pełnym materiałem dowodowym, jednak decyzję w sprawie wydano dopiero w dniu 3 III 2020 r. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku na pewno bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nietrafne są argumenty skargi wskazujące, że w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania decyzji organ nie przeprowadził żadnej czynności merytorycznej. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że we wskazanym okresie przeprowadzane były czynności mające na celu zarówno usunięcie braków formalnych wniosku jak i zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji (opinie właściwych służb i dane z wywiadu środowiskowego, weryfikacja przesłanki braku zaległości podatkowych). Organ poinformował także skarżącego o przyczynach opóźnień i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 kpa (pismo organu z 13 XII 2019 r.). Należy podkreślić, że we wskazanym okresie ponad 30 dni to czas niezależny od organu a niezbędny do uzyskania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji. Jak zaś wynika z art. 35 § 5 kpa do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności ani oraz okresów opóźnień niezależnych od organu. W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że przewlekłość miała charakter kwalifikowany i stanowiła rażące naruszenie prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawia za zasadnością przyznania sumy pieniężnej, w związku z czym skargę w tym zakresie należało oddalić na zasadzie art. 151 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, tj. wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.