III SAB/Wr 422/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Piotr Kieres, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2019r. sprawy ze skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V. odmawia zasadzenia sumy pieniężnej. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: organ administracji) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę K.K. (dalej: Skarżąca). 1.2. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 stycznia 2017r. Skarżąca (obywatelka Ukrainy) złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami. 1.3. Pismem z dnia 27 marca 2017r. poinformowano Skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 27 czerwca 2017r. z zaznaczeniem o możliwości kontaktu z urzędnikiem tylko po uprzednim wezwaniu oraz wezwano do przedłożenia brakujących dokumentów. 1.4. Pismem z dnia 27 marca 2017r. wystąpiono do Policji, Straży Granicznej i ABW o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. 1.5. Negatywna odpowiedź z Policji wpłynęła w dniu 10 kwietnia 2017r. 1.6. W dniach 5 października 2017r., 12 grudnia 2017r., 5 marca 2018r., 13 kwietnia 2018r. wpłynęły pisma procesowe Skarżącej wraz z dokumentami. 1.7. W dniu 8 maja 2018r. wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy, przekazane przez organ administracji do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 23 maja 2018r. 1.8. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2018r. Urząd do Spraw Cudzoziemców uznano ponaglenie za uzasadnione lecz przewlekłość nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 1.9. W dniu 11 stycznia 2019r. wezwano Skarżąco do uzupełnienia materiału dowodowego. 1.10. Pismem procesowym z dnia 14 stycznia 2019r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o przedłużenie okresu postępowania, brak kontaktu z klientką skutkujący brakiem możliwości przedłożenia żądanych dokumentów. 1.11. Pismem z dnia 7 maja 2019r. poinformowano Skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 7 lipca 2019r. oraz wezwano do przedłożenia brakujących dokumentów. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa). Zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) poprzez ich niezastosowanie przez co w konsekwencji nastąpiło rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniesiono o: stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 ppsa; zasądzenie od organów na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 2.2. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że pismem z dnia 4 października 2017r. Skarżąca wniosła o zmianę głównego celu pobytu na terytorium RP, lecz nie przedłożyła dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie wskazał, że nie można przypisać organowi rażącego naruszenia prawa. Takie bowiem występuje tylko wówczas, gdy odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Organ administracji wskazał zaś, że termin załatwienia sprawy jest uzależniony od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Decyduje kolejność wpływu do tut. Urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwe prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe termin może być znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to z lekceważenia stron i braku woli załatwienia sprawy. Odnośnie zasądzenia sumy pieniężnej to podkreślono, że wspomniana sankcja ma walor dyscyplinujący organ administracji, powinna być stosowana po wymierzeniu grzywny organowi lecz wybór tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawienie sądu i nie może stanowić formy odszkodowania dla Skarżącego. 2.3. Pismem procesowym z dnia 20 września 2019r. Skarżąca podtrzymała swoją skargę i wskazała na wypowiedzenie pełnomocnictwa pełnomocnikowi pismem z dnia 9 lutego 2018r. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 ppsa zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 ppsa posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 kpa. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [kpa] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [kpa]. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 kpa zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 kpa, a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. 3.6. Stosownie do treści art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Ponadto w myśl art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Artykuł 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 kpa). 3.7. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016r., poz. 1990 ze zm.; stan prawny na moment złożenia wniosku). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzkiego Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). 3.8. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić przewlekłość postępowania administracyjnego. 3.9. Z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu administracji w dniu 30 stycznia 2017r. Pismem z dnia 27 marca 2017r. wezwał Skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego zaznaczając termin zakończenia sprawy w dniu 27 czerwca 2017r. Jednocześnie w tym samym dniu złożył wniosek do odpowiednich służb. Pismem z dnia 5 października 2017r. Skarżąca wniosła o przekwalifikowanie sprawy na pobyt czasowy w związku ze zmianą celu pobytu. Wprawdzie pismami z dnia 4 października 2017r., z dnia 11 grudnia 2017r. oraz z dnia 3 marca 2018r. przedłożyła dodatkowe dokumenty, jednakże jak dowodzą akta sprawy były one niewystarczające dla wydania decyzji. Przez cały okres toczącego się postępowania organ administracji nie informował Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 36 kpa, co skutkowało koniecznością uzupełniania przez Skarżącą dokumentacji. Jednakże koniecznym jest wskazanie, że pełnomocnik Skarżącej – K. Z. pismem procesowym z dnia 14 stycznia 2019r. wniósł o przedłużenie okresu postępowania z uwagi na brak kontaktu ze Skarżącą. Widniejące w aktach sprawy maile wskazują na kontakt między pełnomocnikiem a inspektorem wojewódzkim w kwestii przedłożenia niezbędnych dokumentów, które na moment wniesienia skargi nie zostały złożone pomimo przygotowanego projektu decyzji. Po wniesieniu skargi, w piśmie procesowym z dnia 20 września 2019r. Skarżąca wskazuje, że wypowiedziała pełnomocnictwo K.Z., czego dowodem jest załączona kserokopia dokumentu – "odwołanie pełnomocnictwa" (wpływ do urzędu 13 lutego 2018r.). Należy jednak zauważyć, że udzielone w dniu 29 marca 2017r. pełnomocnictwo K.Z. nie zostało skutecznie odwołane albowiem z treści ww. pisma zatytułowanego "odwołanie pełnomocnictwa", jak i okoliczności działania pełnomocnika w imieniu Skarżącej wynika, że Skarżąca nie złożyła takiego oświadczenia pełnomocnikowi. Wypowiedzenie pełnomocnictwa jest oświadczeniem skierowanym do samego pełnomocnika a nie organu podatkowego albowiem pełnomocnictwo jest stosunkiem prawnym miedzy mocodawcą a pełnomocnikiem. Pismo zaś z dnia 9 lutego 2018r. należy potraktować jako zawiadomienie o czynności, która nie doszła do skutku. 3.10. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że postępowanie Wojewody D. prowadzone w sprawie na wniosek Skarżącej z dnia 30 stycznia 2017r., nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 kpa w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 kpa oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 kpa a w konsekwencji art. 6 kpa i art. 7 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (pkt I sentencji wyroku). 3.11. Biorąc pod uwagę opisaną postawę Skarżącej Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ administracji nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a ppsa (pkt II sentencji wyroku). 3.12. Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 14 dnia od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt III sentencji wyroku). 3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt IV sentencji wyroku). 3.14. W związku z okolicznościami przedmiotowej sprawy Sąd odmówił zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa (pkt V sentencji wyroku). 3.15. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ppsa.