III SAB/Wr 424/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Kieres Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w sprawie z wniosku strony skarżącej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie o której mowa w pkt I wyroku, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej R. L. sumę pieniężną w wysokości 1.000,00 zł (jeden tysiąc złotych); IV. odmawia przyznania grzywny; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej R. L. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. L. (dalej: skarżący, strona) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: organ administracji) w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2018 r. skarżący (obywatel [...]) złożył w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, załączając do niego akt urodzenia, zaświadczenie przyjęcia do szkoły, zdjęcia, kopię umowy zlecenia, kserokopię paszportu, kserokopię umowy ubezpieczenia zdrowotnego oraz pełnomocnictwo. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. organ administracji przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu. Pismem z [...] lutego 2019 r. Wojewoda D. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w organie oraz do podpisania wniosku, uzupełnienia części C.II, przedstawienia 4 kolorowych fotografii, ważnego dokumentu podróży małoletniego oraz dołączenia załącznika nr 1. W podstawie prawnej wezwania wskazano art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz odpowiednio art. 105 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1a, ust. 1b i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), zakreślając termin 7 dniowy na uzupełnienie wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Powyższe wykonano [...] lutego 2019 r. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. poinformowano skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ustala się na dzień [...] lipca 2019 r. oraz jednocześnie wezwano skarżącego do dostarczenia dalszych dokumentów w sprawie. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zarzucił naruszenie: art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w ww. przepisie; art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art, 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie ani jego ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia stronie oraz jego pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny jak i pisemny wniosek; art. 217 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego przez stronę wniosku. Wobec powyższego wniósł o: zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie lub kontynuacje nauki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000,00 zł, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł. W uzasadnieniu wskazując na okoliczności faktyczne sprawy stwierdził, że zaistniała oczywista bezczynność Wojewody D., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczyć o tym może naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a., ale również inne cechy, które posiada owa bezczynność względem zwykłego naruszenia prawa. Zaistniałe przekroczenie jest znaczne i niezaprzeczalne oraz nie posiada jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Strona pozostawała aktywna w sprawie, wyrażała chęć współpracy, natomiast Wojewoda pozostawał i dalej pozostaje rażąco bezczynny ignorując swoje obowiązki i starania strony. Sytuacja, w której strona 9 miesięcy oczekuje na podjęcie jakichkolwiek merytorycznych czynności procesowych i wydanie decyzji w sprawie nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy zasadnym wydaje się zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty dostarczenia orzeczenia, nie wiadomo bowiem, ile organ zajmowałby się sprawą bez dodatkowego środka motywującego. Równie zasadnym wydaje się orzeczenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000,00 zł która będzie stanowić swoistego rodzaju rekompensatę za przeżyty stres spowodowany bezczynnością organu i związane z tym koszty. Wskazał, że wydaje się oczywistym, iż w przypadku tak rażącego naruszenia prawa i lekceważącego podejścia do strony wnioskowana grzywna jest zasadna. Nie zgodził się z uzasadnieniem zawartym w np. wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 03.10.2018 r., III SAB/Wr 59/18, w którym to sąd wyraża opinię o tym, iż braki kadrowe mogą rzutować na rozstrzygnięcia sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Organ zmaga się z tymi trudnościami od blisko dwóch lat i od tego czasu "starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie" nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Być może zmiana tendencji orzeczniczej w tym zakresie w postaci grzywny nałożonej na organ przypomni mu o jego ustawowych obowiązkach (por. III SAB/Wr 27/18). W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy. Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też dużą liczbą wpływających spraw. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę skarżącego wniosku, tj. od dnia [...] lipca 2018 r. organ przez ponad sześć miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu [...] lutego 2019 r., już po wniesieniu przez stronę skarżącą ponaglenia, kiedy to organ przystąpił do oceny wniosku pod kątem formalnym. Czynnością tą było wezwanie strony do osobistego stawiennictwa oraz zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jednak Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad sześciu miesiącach od jego wpłynięcia. Ponadto Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 k.p.a. - poza pismem z dnia [...] maja 2019 r. - nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z rażącym uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., a bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, w pkt II sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wskazane okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie. Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Wobec powyższego uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, uznając żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości za wygórowaną. Podkreślić należy, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny, wręcz przeciwnie, zastosowanie tych środków oparto na alternatywie zwykłej. Oba środki przewidziane w art. 149 §2 p.p.s.a. pełnią, tak jak wskazuje organ, funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie. Mając na uwadze powyższe Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, uznając że zasądzona na rzecz strony kwota pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu (pkt IV sentencji wyroku). Natomiast na podstawie art. 149 §1 pkt.1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).