III SAB/Wr 425/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Kieres Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi L. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w sprawie z wniosku strony skarżącej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie o której mowa w pkt I wyroku, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odmawia przyznania grzywny; IV. odmawia przyznania sumy pieniężnej;; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej L. P. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi L. P. (dalej: skarżąca, strona) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: organ administracji) w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2019 r. skarżąca (obywatelka [...]) złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, załączając do niego zdjęcia, kopię umowy zlecenia, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, formularz załącznika nr 1, ZUS P ZONA, powiadomienie nadaniu numer pesel, potwierdzenie zameldowania, kopię umowy najmu mieszkania, kserokopię paszportu, kserokopię karty pobytu, kserokopię prawa jazdy, formularz załącznika nr 1, potwierdzenie otwarcia terminowej lokaty oszczędnościowej oraz pełnomocnictwo. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenie w przedmiotowej sprawie. Pismem z [...] maja 2019 r. organ administracji przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu wskazując, że ponaglenie jest uzasadnione. Jednakże organ administracji wskazał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do tut. Urzędu. Sposób prowadzenia sprawy – zdaniem organu administracji - nie wynika ze złej woli pracowników ww. Wydziału, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych, prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Niemniej organ administracji wskazuje, że podejmuje wszelkie starania aby problemowi temu zaradzić. W aktach sprawy brak dowodu nadania ww. pisma. Pismem z [...] maja 2019 r. Wojewoda D. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w organie oraz do przedstawienia ważnego dokumentu podróży oraz dołączenia załącznika nr 1. W podstawie prawnej wezwania wskazano art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz odpowiednio art. 105 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1a, ust. 1b i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), zakreślając termin 7 dniowy na uzupełnienie wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zarzuciła naruszenie: art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w ww. przepisie; art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-duiowym terminie; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie ani jej ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia stronie oraz jego pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny jak i pisemny wniosek; art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego przez stronę wniosku; art. 63 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tzn. niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika, w sytuacji, w której strona zażądała tego. Wobec powyższego wniosła o: zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz iż ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000,00 zł, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazując na okoliczności faktyczne sprawy stwierdziła, że zaistniała oczywista bezczynność Wojewody D., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczyć o tym może naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a., ale również inne cechy, które posiada owa bezczynność względem zwykłego naruszenia prawa. Zaistniałe przekroczenie jest znaczne i niezaprzeczalne oraz nie posiada jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Strona pozostawała aktywna w sprawie, wyrażała chęć współpracy, natomiast Wojewoda pozostawał i dalej pozostaje rażąco bezczynny ignorując swoje obowiązki i starania strony. Sytuacja, w której strona już ponad 3 miesięcy oczekuje na podjęcie jakichkolwiek merytorycznych czynności procesowych i wydanie decyzji w sprawie nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy. Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też dużą liczbą wpływających spraw. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z [...] lutego 2019 r. nie został załatwiony we właściwym terminie, do dnia wniesienia skargi, jak i na moment orzekania w sprawie, organ nie wydał rozstrzygnięcia. Pierwszą czynność organ podjął po ponad 3 miesiącach od wpływu wniosku, już po wniesieniu ponaglenia przez stronę skarżącą, kiedy przystąpił do oceny wniosku pod kątem formalnym. Akta sprawy wskazują, że w okresie od [...] lutego 2019 r. do [...] maja 2019 r. organ nie podejmował żadnych czynności. Ponadto Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 k.p.a., nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto ponaglenie złożone przez stronę skarżącą zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., jednakże bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do organu jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Co prawda stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny bezczynności wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie że bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Sąd nie znalazł więc także dostatecznych podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz do przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt III i IV sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Podkreślenia również wymaga, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Takiego stanowiska organu Sąd nie dostrzegł. W dniu orzekania przez Sąd, organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Okoliczność ta uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczynił sąd w niniejszej sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).