III SAB/Wr 426/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Asesor WSA Anetta Chołuj, Aneta Brzezińska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 (siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. S. (dalej jako: Strona, Skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Wojewoda, organ) w dniu 2 stycznia 2023 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z 29 czerwca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Pismem z 30 sierpnia 2023 nr. (19 września 2023 r. - data wpływu do organu) Skarżący - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - złożył skargę na bezczynność Wojewody w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, wnosząc o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, 5) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sąd stwierdził, iż skarga na bezczynność Wojewody z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Wskazać należy, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 39 nowelizacji przepis art. 210 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) otrzymał następujące brzmienie: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy". Przy czym w myśl art. 210 ust. 2 tej ustawy w znowelizowanym brzmieniu, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, tj.: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Stosownie do znowelizowanego brzmienia art. 223 ustawy o cudzoziemcach powyższy przepis art. 210 stosuje się do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zasadniczo nowa regulacja, wyznaczając termin na wydanie decyzji jego bieg uzależnia od formalnej poprawności wniosku. W opinii Sądu, analizowana regulacja winna być traktowana jako przepis szczególny w odniesieniu do zapisów regulujących terminy procedowania na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zauważa, że art. 210 ustawy o cudzoziemcach nie wskazuje, w jakim terminie, organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem. Art. 210 ustawy o cudzoziemcach nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. W ocenie Sądu postępowanie organu od momentu wpływu wniosku strony należy oceniać z punktu widzenia wyżej wymienionych regulacji kodeksowych. Złożenie wniosku o wydanie zezwolenia obligowało zatem organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności. Podkreślić należy, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP wpłynął do organu administracji 2 stycznia 2023 r. Pismem z 29 czerwca 2023 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie w sprawie. Z kolei pismem z 30 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność. Już po wniesieniu skargi, pismem z 20 września 2023 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Biorąc pod uwagę sposób działania Wojewody w tej sprawie, Sąd przyjął, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy. Sąd stwierdził, że sprawa strony skarżącego nie została zakończona w terminie sześciu miesięcy, Wojewoda dopiero wniesieniu skargi (po ponad siedmiu miesiącach) podjął czynności procesowe w sprawie - wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dokonując przy tym oceny sposobu prowadzenia sprawy przez Wojewodę, należy mieć na względzie, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek zawiadomień strony informujących ją o niemożności dotrzymania ustawowych terminów na załatwienie sprawy i o przyczynach występujących w sprawie opóźnień. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji przez ponad siedem miesięcy nie podejmuje żadnej czynności w sprawie. Nie można w takiej sytuacji przyjąć interpretacji art. 210 ustawy o cudzoziemcach prowadzącej do uznania, że ustawowy termin 6 miesięcy w ogóle jeszcze nie rozpoczął biegu skoro organ nie wezwał strony – niezwłocznie – do usunięcia braków formalnych podania czy też wezwał do osobistego stawiennictwa. Z akt sprawy nie wynika, aby do dnia rozpoznania skargi nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne, skoro do dnia wyrokowania organ nie poinformował Sądu o zakończeniu sprawy. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Biorąc jednak pod uwagę czas trwania postępowania, do momentu wniesienia skargi, bez żadnej podjętej czynności – siedem miesięcy, Sąd przyjął, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie kolejnych czynności a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wobec braku informacji o wydaniu decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 700 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wskazać należy, że przy ustalaniu okresu bezczynności i przewlekłości postępowania dla potrzeb określenia odpowiedniej sumy pieniężnej, Sąd bierze pod uwagę stopień skomplikowania sprawy, ilość miesięcy od daty złożenia wniosku do daty podjęcia pierwszych czynności w sprawie, a następnie dnia wydania ewentualnej decyzji kończącej postępowanie lub daty przekazania sądowi skargi oraz postawę organu (reakcje na prośby i wystąpienia strony skarżącej). W ocenie Sądu – zasądzona suma – nie przekracza granic uznania. Z kolei zawarte w skardze żądanie zasądzenia wyższej sumy pieniężnej uznano za zbyt wygórowane. Odnosząc się do tej kwestii trzeba także zauważyć, że ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii sąd administracyjny działa w warunkach uznania (por. np. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., II OSK 2063/22). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji). W niniejszej sprawie, co również należało zasygnalizować, nie mogły znaleźć zastosowania regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.), które weszły w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., na podstawie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w toku kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 931/22; z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 660/22 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący choć jest obywatelem Ukrainy, to jednak do Polski przybył 6 stycznia 2019 r., czyli jeszcze przed wybuchem wojny. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.