III SAB/Wr 429/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Piotr Kieres Sędziowie: Sędzia WSA – Anetta Makowska - Hrycyk Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi: A.L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie: wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego A. L. kwotę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego A. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. L. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie: wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Jak wynika z akt sprawy 12 grudnia 2018 r. A. L. (zwany dalej: Wnioskodawcą, Skarżącym) dostarczył do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, ze względu na podjęcie zatrudnienia. Pismem z 19.12.2018 r. (wpływ do organu 2.01.2019 r.) pełnomocnik Wnioskodawcy zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo fakt złożenia wniosku o pobyt czasowy i pracę, w dniu 8.01.2019 r. (wpływ do organu 14.01. 2019 r.) złożył wniosek o wgląd do akt sprawy w celu sporządzenia notatek, zaś w dniu 25.01.2019 r. wpłynął wniosek o udzielenie informacji w sprawie. Pismem z 13.02.2019 r. pełnomocnik (za pośrednictwem Wojewody D.) wystąpił do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z ponagleniem z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego ((t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: KPA). W dniu 25.02.2019 r. Wnioskodawca – bez wezwania – stawił się osobiście w urzędzie i złożył: odciski palców, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych oraz kserokopię paszportu i wizy. W dniu 24 maja 2019 r. organ wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o złożenie "wzoru podpisu". W tym samym dniu (24.05.2019 r.) Wojewoda D. przesłał ponaglenie Wnioskodawcy (z 18.02.2018 r.) do Urzędu ds. Cudzoziemców. Pismem z 18 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu administracji publicznej 26 kwietnia 2019 r.) strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność organu administracji dotyczącą wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazała na naruszenie urzędowych terminów do załatwienia sprawy, podnosząc w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego: 1. art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 KPA, poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy ; 2. art. 36 § KPA w zw. Z art. 9 KPA przez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodanie przyczyny zwłoki i nie wskazanie terminu załatwienia sprawy oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; 3. art. 37 § 4 KPA w zw. z art. 9 KPA, poprzez niepoinformowanie strony o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; 4. art. 37 § 5 KPA w zw. z art. 12 § 1 KPA – przez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7 – dniowym terminie; 5. art. 6 KPA w zw. z art. 8 KPA – statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak też niezastosowanie szerwgu przepisów KPA oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej; 6. art. 72 KPA w zw. z art. 10 KPA – poprzez niezapewnienie Stronie oraz jej pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; 7. art. 74 § 2 KPA w zw. z art. 14 KPA – poprzez odmowę udostępnienia Stronie i jej pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny jak i pisemny wniosek; 8. art. 217 KPA – poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego wniosku. W uzasadnieniu zarzutów Skarżący wskazał, że w dniu 12 grudnia 2018 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę - wobec braku jakichkolwiek działań ze strony Wojewody D., za pośrednictwem pełnomocnika, złożył w dniu 13 lutego 2019 r. ponaglenie do szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skarżący podkreślił, że do momentu wniesienia skargi do Sądu, to jest do 26 kwietnia 2019 r., organ nie podjął żadnych działań w sprawie jego wniosku o pobyt czasowy. Podkreślił też brak możliwości uzyskania informacji o etapie załatwiania sprawy i uniemożliwianie kontaktu z pracownikiem prowadzącym. Skarżący wskazał, że z powodu przeciągającego się postępowania utracił możliwość podjęcia intratnej pracy, gdzie konieczne było potwierdzenie legalizacji pobytu. Końcowo wniósł o: a) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; b) stwierdzenie bezczynności organu w sprawie jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; c) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; d) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie od organu na jego rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3.000, 00 zł.; e) zasądzenie kosztów postępowania; f) zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł; g) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że organ nie pozostawał bezczynny w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Wojewoda wyjaśnił, że strona została wezwana do uzupełniania braków formalnych. Wezwanie zostało wysłane w dniu 24 maja 2019 r. W ocenie organu w przedstawionym stanie faktycznym brak było podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda na poparcie swojego stanowiska w sprawie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela Ukrainy okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że do dnia rozprawy Sąd nie otrzymał informacji, czy w sprawie doszło do wydania decyzji. Jednakże zauważyć należy, że nawet załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku Skarżącego, poprzez wydanie decyzji udzielającej Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony 12 grudnia 2018r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 KPA). Sąd stwierdza, że pierwszym pismem organu w sprawie, było wezwanie z 24 maja 2019 r. (do złożenia "wzoru podpisu") dotyczące uzupełnienia braków formalnych złożonego 12 grudnia 2018 r. wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Zdaniem Sądu organ podjął takie działanie, gdyż 18 lutego 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącego, które organ przekazał do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców dopiero 24 maja 2019 r. tj. w tym samym dniu, w którym wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku o "wzór podpisu". Jak wynika z akt sprawy – od maja 2019 r. organ nie podjął żadnych czynność, w szczególności – pomimo upływu 9 miesięcy od złożenia wniosku – nie wydał decyzji. Powyższe dowodzi, że Wojewoda pozostawał bezczynny oraz rażąco przewlekle prowadził postępowanie. Sąd zauważa, że wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku zostało wysłane po ponad 5 miesiącach od złożenia przez Skarżącego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Przez cały ten czas organ pozostawał całkowicie bezczynny. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 KPA. Analiza akt potwierdza, że organ zajął się sprawą Skarżącego dopiero w wyniku interwencji jego pełnomocnika. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze i to zupełnie podstawowe czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero po 5 miesiącach i to w wyniku działań pełnomocnika Wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda całkowicie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dopiero po interwencji Skarżącego w postaci ponaglenia złożonego przez pełnomocnika, organ wezwał stronę o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jednak nawet i w tym piśmie nie określił on przyczyn nie załatwienia sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista bezczynność organu, co stanowiło naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 KPA oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 KPA. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji Skarżącego oraz przesłanie ponaglenia do właściwego organu dopiero po ponad 3 miesiącach od jego otrzymania - Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to Strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy wnosząc ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Wojewoda zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował Strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany a ponaglenie przekazał do właściwego organu dopiero po ponad 3 miesiącach, czym rażąco naruszył termin z art. 37 § 5 KPA. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której Strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (obecnie już ponad dziewięć miesięcy), zaś organ nadal nie podejmuje skutecznych działań dla zakończenia sprawy - nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w istocie Strona przedstawiła wszystkie dokumenty umożliwiające procedowanie, co wymagało wystąpienia do właściwych instytucji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Zaś uchybienia wniosku zostały przez Stronę niezwłocznie uzupełnione. Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia bezczynności oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji czy organ wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącej bezczynności organu administracji publicznej w przedmiocie postępowania objętego wnioskiem Strony. Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres ponad dziewięciu miesięcy. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych Strony. Dostrzec bowiem trzeba, że organ administracji publicznej działania podejmuje wyłącznie po monitach Strony, nie informuje jej o przekroczeniu terminu załatwieniu sprawy i nowym terminie rozpoznania sprawy. Niezależnie od tego słusznie podnosi pełnomocnik Strony, że ograniczane są także uprawnienia i dostęp do akt sprawy i możliwość uzyskania informacji o sprawie. Wynika to niewątpliwe z niewłaściwej organizacji pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Narusza to zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 KPA), zasady informowania stron (art. 9 KPA) oraz czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 KPA). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Skarżąca podkreślała, że bezczynność organu administracji publicznej ma dla niej istotne skutki godzące w możliwość normalnego funkcjonowania i dezorganizujące życie. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i III sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wyznaczył termin załatwienia przez organ sprawy (pkt II sentencji wyroku). Rozpoznając wniosek Skarżącego, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000,00 zł uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).