III SAB/Wr 434/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi A.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. A. M. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła – w dniu 19 stycznia 2021 r. - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z dnia 14 października 2020 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie z jej wniosku; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z naruszeniem prawa; 3. ;zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.); 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 14 października 2020 r. W tym samym dniu organ wystosował do strony skarżącej pismo, w którym poinformował ją o wszczęciu postępowania oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 14 sierpnia 2021 r. W dniu 25 listopada 2020 r. strona skarżąca złożyła wniosek o przyśpieszenie postępowania oraz o wskazanie sygnatury akt sprawy. Wobec niepodejmowania przez organ czynności w sprawie, pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie. Pismem z tego samego dnia strona zwróciła się o wgląd do akt, udzielenie informacji na temat stanu sprawy i przesłanek jej załatwienia oraz o przyśpieszenie postępowania. W dniu 8 stycznia 2021 r. strona skarżąca ponownie złożyła wniosek o przyspieszenie postępowania oraz o wydanie decyzji zgodnej z jej żądaniem. W dniu 19 stycznia 2021 r. strona skarżąca złożyła do tutejszego Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W dniu 10 lutego 2021 r. organ przekazał ponaglenie zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zatem nastąpiło to z naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a.). Pismem z dnia 10 lutego 2021 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35) wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto pismem z tego samego dnia organ poinformował skarżącą o przewidywanym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 10 maja 2021 r. i wezwał ją do uzupełnienia dokumentów. W dniu 24 lutego 2021 r. strona zapoznała się z aktami sprawy, a w dniu 25 lutego 2021 r. złożyła uzupełniające dokumenty. W dniu 2 marca 2021 r. organ otrzymał odpowiedź z KW Policji we W., zgodnie z którą wjazd i pobyt skarżącej nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Postanowieniem z dnia 15 marca 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie strony za uzasadnione. Pismem z dnia 19 maja 2021 r. organ poinformował skarżącą o przewidywanym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 18 czerwca 2021 r. i wezwał ją do dalszego uzupełnienia dokumentów. W dniu 25 maja 2021 r. strona złożyła kolejne ponaglenie, które zostało przez organ przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 7 lipca 2021 r. (tj. z naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a.). W dniu 11 czerwca 2021 r. strona złożyła dokumenty tytułem realizacji wezwania organu. W dniu 18 czerwca 2021 r. strona wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu. W dniu 6 lipca 2021 r. organ wydał decyzję w sprawie. Opisane wyżej czynności podjęte po dniu 10 lutego 2021 r. wynikają z akt sprawy ze skargi strony skarżącej na bezczynność organu w sprawie z tego samego wniosku – sprawa o sygn.. akt III SAB/Wr 1858/21. Ocena, czy organ przewlekłe prowadził postępowanie w sprawie, dotyczyła wprawdzie okresu od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia w niniejszej sprawie skargi tj. do dnia 19 stycznia 2021 r., jednakże wobec tego, że w dniu 6 lipca 2021 r. nastąpiło wydanie decyzji w sprawie, Sąd przedstawił również czynności mające miejsce później, dla zobrazowania całokształtu działań organu. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności po prawie czterech miesiącach od jego wpływu, jednocześnie przez te cztery miesiące (a trzy miesiące licząc do dnia złożenia skargi) nie podejmuje w sprawie żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Pierwsza czynność podjęta przez organ w dniu wpływu wniosku nie była czynnością o charakterze merytorycznym (informacja o wszczęciu i o przewidywanym terminie załatwienia sprawy). Czynność polegającą na wezwaniu strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku organ podjął dopiero w dniu 10 lutego 2021 r, po złożeniu przez stronę ponaglenia. Do tego czasu organ nie zwrócił się również do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej. Nawiasem mówiąc, powyższe czynności były proste i nieskomplikowane, powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Trzeba przy tym zauważyć, że organ nie wzywał strony do osobistego stawiennictwa w jego siedzibie, co również nie stanowi skomplikowanej czynności. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez wskazany okres aktu – decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie czynności w sprawie, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W związku z wydaniem w sprawie decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie tego zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Przyznając sumę pieniężną w powyższej wysokości na rzecz strony skarżącej, Sąd wziął też pod uwagę, że w sprawie ze skargi strony skarżącej na bezczynność Wojewody w sprawie z tego samego wniosku również przyznana zostaje suma pieniężna (przy czym w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że ocena, czy organ przewlekłe prowadził postępowanie w sprawie, dotyczyła okresu od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi tj. do dnia 19 stycznia 2021 r.). W ocenie Sądu, zasądzona kwota 200 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez stronę kwota była zbyt wygórowana. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.