III SAB/Wr 438/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Piotr Kieres Sędziowie: Sędzia WSA – Anetta Makowska - Hrycyk Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi: B. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie: wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego B. K. kwotę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi B. K. O. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy - B. K. O. (zwany dalej: Stroną, Skarżącym) jest obywatelem Nigerii, od wielu lat przebywającym w Polsce. W 2017 r. ukończył studia drugiego stopnia na Politechnice W. i podjął pracę w A sp. z o.o. we W., gdzie pracuje dotychczas. Do dnia 2 stycznia 2019 r. Skarżący mógł legalnie przebywać w Polsce na podstawie wydanej przez Wojewodę karty pobytu czasowego. Z uwagi na zbliżający się upływ terminu legalnego pobytu, Skarżący w dniu 29 listopada 2018 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz z wymaganymi dokumentami. Organ administracji od czasu złożenia przez Stronę wniosku nie podjął żadnych czynności, nie powiadomił jej również o przyczynach zwłoki w załatwieniu wniosku. Skarżący nie został wezwany do uzupełnienia braków, czy też przedłożenia dodatkowych dokumentów i mimo upływu ustawowego terminu z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: KPA) do załatwienia sprawy, nie został poinformowany o przyczynach zwłoki ani o przewidywanym terminie jej załatwienia. Pismem z 18 marca 2019 r. Skarżący wniósł za pośrednictwem Wojewody ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców - wskazując bezczynność organu, która w ocenie Skarżącego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że ponaglenie zostało przesłane do właściwego organu w dniu 10 kwietnia 2019 r., brak natomiast informacji o jego rozpatrzeniu. Jednocześnie, dopiero po wniesieniu ponaglenia, w dniu 3 kwietnia 2019 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury ABW oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu W tym samym dniu (3 kwietnia 2019 r.) organ skierował do Strony pismo informujące o przewidywanym terminie ukończenia postępowania na dzień 3 lipca 2019 r. W piśmie tym – zastrzeżono (wytłuszczonym drukiem), że kontakt z inspektorem DUW jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu ze strony pracownika prowadzącego postępowanie oraz, że nie są udzielane informacje dotyczące statusu indywidualnej sprawy. Pismem z 24 kwietnia 2019 r. Komenda Wojewódzka Policji poinformowała Wojewodę D., że z dostępnych Policji danych nie wynika, aby pobyt cudzoziemca na terenie Polski stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 29 kwietnia 2019 r. Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody D.. W obszernym uzasadnieniu – opisując dotychczasowy przebieg postępowania, wskazała na przepisy KPA regulujące procedurę administracyjną, zarzuciła rażące naruszenie zarówno zasad postępowania jak i terminów załatwiania sprawy. Skarżący wskazał, że sprawa nie ma skomplikowanego charakteru a wraz z wnioskiem złożył wszystkie konieczne dokumenty, o czym świadczy brak wzywania do ich uzupełnienia. We wnioskach Skarżąca domagała się: 1. Stwierdzenia bezczynności organu oraz stwierdzenia, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. Zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca - określonym w art. 35 KPA; 3. Zasądzenie kosztów postępowania; 4. Przyznanie na rzecz Skarżącego – na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. – kwoty pieniężnej w wysokości 3.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Przesyłając do Sądu skargę wraz z aktami administracyjnymi – Wojewoda D. zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Na tempo procedowania spraw ma wpływ duża fluktuacja kadr i odpływ pracowników merytorycznych. Zapewnił, że w organizacji pracy urzędu wprowadzane są zmiany zmierzające do usprawnienia załatwiania składanych przez cudzoziemców wniosków. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Uzasadniał, że w okolicznościach faktycznych brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Wprawdzie czas załatwiania spraw jest dłuższy od przewidzianego w art. 35 § 1-3 KPA, nie wynika to jednak z opieszałości czy bezczynności pracowników organu ale jest wynikiem skomplikowanego charakteru spraw i ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, z którego należy korzystać wyjątkowo, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. W ocenie organu wniosek Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, podobnie jak skarga. Do dnia przesłania skargi z aktami sprawy do Sądu – tj. 31 maja 2019 r. decyzja w sprawie nie została wydana. Również na dzień rozpoznania skargi na przewlekłość Sąd nie posiadał informacji o załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym bezczynność ta jest w ocenie Sądu - rażąca. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku Strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: KPA). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 KPA. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 KPA wskazując, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 KPA. Istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności ma instytucja ponaglenia. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy KPA, w szczególności art. 12 KPA, zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 KPA). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako bezczynność dostarcza doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych. Są one zgodne, że z bezczynnością organów mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie, organ właściwy w sprawie nie podjął żadnych czynności dla jej załatwienia lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia, innego aktu) albo nie podjął stosownych czynności materialnych (wymienionych w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/ dokonane. Nie można zapomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 KPA jest zasada jego szybkości, której rozwinięcie stanowi art. 35 § 1-3 KPA zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez Stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi przed którym toczy się postępowanie lub możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu – w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek Skarżącego z 29 listopada 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Co więcej, nie została ona załatwiona nie tylko do dnia wniesienia skargi ale w dniu rozpoznawania skargi Sąd również nie miał informacji że sprawa została przez organ załatwiona. Trzeba z całą stanowczością stwierdzić, że organ administracji publicznej pozostawał i pozostaje w tej sprawie bezczynny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przez ponad dziesięć miesięcy, tj. od 29 listopada 2018 r. do dnia orzekania (24 września 2019 r.) organ administracji nie wydał decyzji, choć był obligowany do rozpoznania wniosku Strony. Zdaniem Sądu sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącego nie należy do spraw skomplikowanych, wymagających szerokiego postępowania dowodowego a przy tym - wszystkie niezbędne dla sprawy dokumenty Strona dołączyła do wniosku. Jedyne działania, które winien podjąć organ administracji publicznej, to zwrócenie się do stosownych służb z prośbą o informację w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, co uczyniono dopiero w piątym miesiącu postępowania (3.04.2019r.), po złożeniu przez Stronę ponaglenia w dniu 22 marca 2019 r. (pismo z 18.03.2019 r.). Oczywistym jest przy tym, że skoro sprawdzenie tych danych ma zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa państwa i ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, to czynności te winny zostać wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku i to niezależnie od ewentualnej konieczności uzupełnienia innych wymogów formalnych wniosku. Nie ulega zatem wątpliwości, że termin na wydanie orzeczenia w tej sprawie nie powinien przekroczyć miesiąca, z uwzględnieniem art. 35 § 5 KPA. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, postępowanie – bez wyraźnej przyczyny - trwa już ponad 10 miesięcy i to w sytuacji, gdy organ (poza wystąpieniem do służb Policji, Straży Granicznej i ABW) nie prowadził żadnego postępowania, nie żądał od Strony dodatkowych wyjaśnień ani dokumentów. Pomimo otrzymania odpowiedzi z ww. organów bezpieczeństwa w dniu 25 kwietnia 2019 r. , kompletu posiadanych dokumentów i braku konieczności wyjaśnienia jakichkolwiek okoliczności, organ nie wydał decyzji do dnia przekazania skargi do Sądu a według wiedzy na dzień rozpoznawania skargi na bezczynność (24 września 2019 r.) organ nadal nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Strony. Jak zatem wynika z przywołanych okoliczności, zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku przez ponad 10 miesięcy nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po pięciu miesiącach od jego wpływu i to dopiero po wniesieniu przez Stronę ponaglenia. W trakcie postępowania – trwającego od 29 listopada 2018 r. Wojewoda dokonał zaledwie jednego poinformowania Strony o jego wydłużeniu (pismo z 3.04.2019 r.), nie wyjaśniając przy tym przyczyn opóźnienia. Ponadto, tak wyznaczonego terminu załatwienia sprawy na dzień 3 lipca 2019 r. i tak nie dotrzymał. Podkreślić ponadto należy, że akta sprawy nie wskazują, aby sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Bezczynność organu w tej sprawie nie ma zatem żadnych uzasadnionych powodów. Ponadto, Wojewoda nie realizował podstawowych zasad postępowania, do przestrzegania których organy są zobligowane. Nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 KPA, poza jednym przypadkiem (po 5 miesiącach) nie informował Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie dotrzymał nowego terminu jej załatwienia i nie wyjaśnił przyczyn opóźnień wykraczających poza wszelkie terminy ustawowe. Tak rażąca bezczynność organu narusza w istotny sposób zasadę zaufania do organu (art. 8 KPA), sprzeczna jest z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 KPA), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 KPA) i zasadą przekonywania (art. 11 KPA). W ocenie Sądu – opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego, jest nie do zaakceptowania i w oczywisty sposób dowodzi, że organ administracji publicznej - Wojewoda D., dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym. Naruszenie przez organ zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 oraz art. 6 – 10 i art. 12 KPA obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w istocie Strona przedstawiła wszystkie dokumenty umożliwiające procedowanie, co wymagało jedynie wystąpienia do właściwych instytucji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu administracji nastąpiło dopiero w następstwie ponaglenia Strony. Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia bezczynności oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji czy organ administracji publicznej wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącej bezczynności organu administracji publicznej w przedmiocie postępowania objętego wnioskiem strony. Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z dużym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw Strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres ponad 10 miesięcy. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych Strony. Dostrzec bowiem trzeba, że organ administracji publicznej działania podejmuje wyłącznie po monitach Strony, nie informuje jej o przekroczeniu terminu załatwieniu sprawy i nowym terminie rozpoznania sprawy. Niezależnie od tego słusznie podnosi Strona, że ograniczone są także jej uprawnienia i dostęp do akt oraz możliwość uzyskania informacji o sprawie. Wynika to niewątpliwe z niewłaściwej organizacji pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Narusza to wszelkie zasady ustanowione procedurą administracyjną. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdzając, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie oraz że ta przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z a uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu od Wojewody D. kwoty pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, III i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).