III SAB/Wr 457/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie: sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2019 sprawy ze skargi Y. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę pieniężną w wysokości 3600,00 (trzy tysiące sześćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez Y. S., obywatela Ukrainy (dalej: strona, skarżący) z dnia 27 września 2017r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona zarzuciła naruszenie: art. art. 7, 8, 12, 35 §1 i 3, art. 36 § 1 w zw. z art. 37 § 5 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i wniosła o stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 20.000,00 zł zgodnie z art.149 § 2 w związku z art.154 § 6 p.p.s.a. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597,00 zł w tym 480,00 zł z tytułu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu i 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący uzasadniał, że 26 września 2017 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 29 marca 2019 r. Skarżący za pośrednictwem pełnomocnika złożył ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na które nie uzyskał odpowiedzi. Przyczyny braku działania organu nie były wyjaśniane stronie postępowania, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie może odbywać ani zaplanować żadnych podróży. Nie może również pracować. Postępowanie organu, jest zdaniem skarżącego, wyrazem lekceważenia prawa, stąd skarżący wnosi o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną 20.000,00 zł. Wnosząc o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podkreśla, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając, że skarga dotyczy postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt i pracę M. D. a skarżący nie wykazał interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tak oznaczonej sprawie. Wskazał, że brak podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależnionej jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do Urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Organ administracji zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Należy mieć na uwadze, iż sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Wskazał także, że żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20 000 jest zbyt daleko idące i wykracza poza ukształtowany już standard orzeczniczy Sądu w analogicznych sprawach. Do odpowiedzi na skargę nie załączono akt administracyjnych, wskazując że zostały one dołączone do skargi wniesionej przez M. D. Pismem z 02 października 2019 r. strona wyjaśniła, że wniesiona skarga dotyczy Y. S., a użycie w treści skargi jednokrotnie innego nazwiska jest oczywistą omyłką pisarską. Na wezwanie Sądu organ nadesłał akta postępowania z wniosku skarżacego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe działanie Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania. Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 k.p.a.. Stosownie do § 1 k.p.a. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie przewlekłości. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydał finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba z cała stanowczością stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z 27 września 2017r. nie został załatwiony we właściwym terminie, do dnia orzekania organ nie wydał rozstrzygnięcia. Wojewoda w trakcie postępowania prowadzonego od września 2017r. dokonał jedynie wstępnej kontroli poprawności złożenia wniosku i załączników pod kątem formalnym. Wojewoda nie informował strony o stanie sprawy, jak również nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy. Dokonał jedynie w dniu 06 grudnia 2017 r.( po upływie 3 miesięcy) rejestracji sprawy, a więc czynności czysto technicznej. Następnie 5 kwietnia 2018 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku i osobistego stawiennictwa. Skarżący ustawił się w urzędzie osobiście i złożył wymagane dokumenty 23 kwietnia 2018 r. Dalsze dokumenty uzupełnił 8 maja 2018 r. Natomiast akta wskazują, że w okresie od 27 września 2017r. do 5 kwietnia 2018r. i od 8 maja 2018 r. do 24 maja 2019 r. organ nie podejmował żadnych czynności. Z akt wynika, że dalsze czynności podjęte zostały w sprawie dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Zawiadomieniem z 24 maja 2019 r. Wojewoda pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, uznając, że wymagany załącznik nie został uzupełniony w terminie, ponieważ został podpisany przez osobę nieuprawnioną. Akta sprawy nie wskazują, że sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Brak działania organu nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Ponadto Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia, a dalsze czynności podejmuje się po rocznej zwłoce, dopiero na skutek wniesienia skargi na przewlekłość. Powyższe stanowi, że postępowanie w sprawie prowadzone było przewlekle, co stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Konkluzji tej nie zmienia wydanie zawiadomienia z 24 maja 2019 r, które w ocenie sądu został wydane bezpodstawnie. Zgodnie ze zwrotnym poświadczeniem odbioru wezwanie do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 i 30 dni, zostało odebrane przez pełnomocnika 17 kwietnia 2018 r. Skarżący stawił się i uzupełnił braki 23 kwietnia 2019 r., a więc z zachowaniem terminu wyznaczonego przez organ administracyjny. Twierdzenie organu o podpisana załącznika nr 1 przez osobę nieuprawnioną pozostaje w sprzeczności ze znajdującym się w aktach odpisem pełnomocnictwa, z którego jednoznacznie wynika, że K. M. jest upoważniona w szczególności do podpisywania załączników nr r do wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy (pkt 2 pełnomocnictwa). Przy czym pełnomocnictwo to ma charakter pełnomocnictwa ogólnego udzielonego przez podmiot trzeci na podstawie art. 98-109 Kodeksu cywilnego, nie jest zaś pełnomocnictwem procesowym w rozumieniu art. 32 i 33 k.p.a. W powyższych okolicznościach – skoro braki wniosku zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie – Wojewoda nie miał podstaw do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Poza tym przypomnieć należy stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądowych, a dotyczące interpretacji przepisu art. 64 § 2 kpa, który stał się podstawą pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Pogląd ten znany jest organowi administracyjnemu, gdyż został wyrażony w związku ze stwierdzoną bezczynnością Wojewody. Mianowicie, że uzupełnienie podania po terminie wyznaczonym przez organ administracyjny, ale jeszcze przed pozostawieniem podania bez rozpoznania, nie stanowi podstawy do zastosowania sankcji z art. 64 § 2 ( zob. wyroki z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt SAB/Wr 11/18 oraz z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 33/17 i odpowiadające im wyroki NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1914/18 oraz II OSK 629/18). Natomiast w żadnym razie przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy wszystkie dokumenty wymagane do dalszego procedowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy zostały złożone w terminie wyznaczonym przez organ administracyjny, zaś Wojewoda po ponad roku swojej bezczynności pozostawił wniosek bez rozpatrzenia uznając, że skarżący spóźnił się z uzupełnieniem braków formalnych zaledwie kilka dni. Dodatkowo zauważyć trzeba, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie powyższej regulacji prawnej jest czynnością materialno-techniczną (zob. Hanna Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Termin 7-dniowy wyznaczony przez Wojewodę na podstawie art. 64 § 2 kpa jest terminem urzędowym, nie ustawowym. Przepis ten bowiem stanowi, że do usunięcia braków podania należy wezwać wnoszącego w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni. Ustawodawca zatem pozostawił organowi administracyjnemu dowolność w określeniu długości terminu dla strony. Stąd, zdaniem Sądu, wywieść należy, że skutek niedochowania terminu wyznaczonego przez organ administracyjny nie może wywoływać tak restrykcyjnych skutków jak definitywne pozostawienia podania strony bez rozpoznania i wymuszanie konieczności złożenia takiego samego wniosku ponownie. Termin z art. 64 § 2 kpa ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania byłoby zatem zasadne, gdyby strona całkowicie zaniechała nałożonego na nią obowiązku uzupełniania wskazanych w wezwaniu braków, nadmiernie zwlekała z odpowiedzią na wezwanie lub gdyby odniosła się do wezwania w sposób, który nadal uniemożliwiałby organowi administracyjnemu dalsze procedowanie w sprawie. W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest jednak reagowanie Wojewody - pozostawieniem wniosku bez rozpoznania z uwagi na uchybienie terminu, gdy wniosek został w sposób rzetelny uzupełniony. Natomiast jako rażąco przewlekłe należy ocenić działanie organu, który zawiadamia o tym stronę po roku od daty udzielenia przez nią odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków podania. Wojewoda bowiem po uzupełnieniu wniosku przez skarżącego w dniu 23 kwietnia i 8 maja 2018r. wydał zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania dopiero 24 maja 2019 r., a czynności tej dokonał w reakcji na wniesioną w dniu 7 maja 2019 r. skargę na przewlekłe postępowanie Wojewody. Przy czym jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że w ocenie Sądu w sprawie nie miało miejsca uchybienie wyznaczonego przez organ administracyjny terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Co za tym idzie, powyższe zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania było bezpodstawne. Poza tym, w świetle powyższych uwag, nie mogło być uznane za rozstrzygnięcie, które kończy postępowanie w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłego prowadzenia postępowania nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, z zastrzeżeniem czynności podejmowanych w trybie w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendantem oddziału Straży Granicznej, komendantem wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). Niemniej w opinii Sądu wniosek strony niezwłocznie po jego złożeniu winien być poddany wstępnej weryfikacji co do jego kompletności. Co więcej samo zarejestrowanie sprawy zajęło organowi trzy miesiące. Nawet jednak na tym etapie nie dokonano prawidłowej weryfikacji wniosku pod względem formalnym, skoro do uzupełnienia braków strona została wezwana dopiero 5 kwietnia 2018r , a więc po upływie dalszych czterech miesięcy. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu administracji nastąpiło dopiero w następstwie złożenia najpierw ponaglenia a następnie skargi na przewlekłość postępowania. Bezczynność ta w opinii Sądu nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazano nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowo obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych (jak wskazuje organ administracji publicznej następuje duża rotacja pracowników) w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. W okresie od wpływu wniosku strony do dnia 6 sierpnia 2019 r. Organ nie dopełnił czynności wynikających z art. 36 k.p.a., nie udzielił żadnych wskazań czy wyjaśnień co do jej sytuacji prawnej. Co więcej, jak dowodzi zawartość akt w tym zakresie zasady procedowania przyjęte przez organ administracji wykluczają możliwość pozyskania niezbędnych informacji o sprawie. Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Kierując się, zatem przedstawionymi kryteriami oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji, czy organ administracji publicznej wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak wskazano Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie od kilku lat, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres dwóch lat. Nie tylko niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków. Zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych strony, a także wytycznych organu nadzoru. Wynika to niewątpliwie z niewłaściwej organizacji pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Przy czym, w tym kontekście koniecznym, jest zwrócenie uwagi na niepokojącą praktykę organu administracji, który przez okres ponad 18 miesięcy od złożenia wniosku przez stronę nie występuje do organów takich jak: Straż Graniczna, Policja, ABW z zapytaniem czy pobyt skarżącego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość organu administracji w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną wspomnianą instytucję konsultacji. Tak naprawdę wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Powyższe względy przemawiały za przyznaniem skarżącemu przez Sąd, stosownie do jego wniosku, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przy czym, zdaniem Sądu, uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie sumy pieniężnej w kwocie 3600 zł, uznając żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości 20.000 zł za zbyt wygórowaną. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Zdaniem Sądu przyznając skarżącemu ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie skarżącego, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).