III SAB/Wr 466/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S., obywatel U. (dalej: strona, skarżący) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku, złożonego wedle strony w dniu 29 stycznia 2018 r., w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § , art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 , poz. 1270 ze zm.) zarzucił naruszenie: - art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i §3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania, zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznania od organu kwoty 10 000 zł i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący uzasadniał, że w dniu 15 kwietnia 2019 r. udał się do organu w celu złożenia odcisków palców i potwierdzenia osobistego stawiennictwa. Tam został poinformowany, że wniosek nie został jeszcze zarejestrowany przez D. Urząd Wojewódzki, a zatem strona nie może złożyć odcisków palców i potwierdzić osobistego stawiennictwa. W dniu 30 kwietnia 2019 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku oraz o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy. W tym samym dniu wystosował też ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Skarżący podkreślił, że od momentu złożenia wniosku upłynęły 3 miesiące, a organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, w tym nie poinformował strony o wszczęciu postępowania a także o przyczynach nierozpoznania wniosku w terminie. Przedstawił zasady związane z wyczerpaniem środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, a także rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego. Argumentował, że Wojewoda nie podjął w terminie odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy, w tym również nie poinformował strony od powodach nierozpoznania sprawy terminie zgodnie z art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie zgłoszonego żądania przyznania sumy pieniężnej (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) uzasadniał, że był od wielu miesięcy ignorowany przez Wojewodę i nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie. Naruszanie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno wiązać się z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszenie jej praw w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Wyjaśnił też, że do czasu wystosowania ponaglenia organ nie powziął żadnych działań, w tym nie zwrócił się w ogóle o rozpoczęcie opiniowania do odpowiednich służb, gdy tymczasem w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest przesłanie zapytania o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez Straż Graniczną, Policję oraz ABW. Wystąpienie o opiniowanie cudzoziemca przez służby nie przesądza jednak, zdaniem Skarżącego, o uznaniu prowadzonego postepowania za sprawy "szczególnie skomplikowane", jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności poza wysłaniem szablonowego pisma do ww. służb. Wskazał przy tym na znany mu fakt, że Urząd Wojewódzki we W. prowadzi dużo postępowań, co nie może jednak przesądzać, że oczywiste naruszenie prawa względem Skarżącego nie jest rażące. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. _ Prawo o postepowaniu przed sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazał Wojewoda, że wniosek Skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął w dniu 4 lutego 2019 r., a nie jak twierdzi Skarżący - w dniu 29 stycznia 2018 r. Pismem z 30 kwietnia 2019 r. (wpływ do organu w dniu 8 maja 2019 r.) pełnomocnik Skarżącego wniósł o wydanie zaświadczenia i przyśpieszenie postępowania. W tym samym dniu, tj. 8 maja 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie z 30 kwietnia 2019 r. na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Pismem z 27 maja 2019 r. Wojewoda przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyjaśnił też, że pismem z 27 maja 2019 r. wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wskazując na taki przebieg postępowania Wojewoda argumentował, że Skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu. Wskazał, ze do dnia wniesienia skargi Skarżący nie wniósł ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2296). W tym zakresie uzasadniał, że ponaglenie zostało złożone w tym samym dniu co skarga do WSA, zatem złożenie ponaglenia należy uznać za czynność pozorną. Organ, ani organ wyższego stopnia nie miał możliwości zapoznać z ponagleniem przed złożeniem skargi, a tym bardziej ustosunkować się do niego. Z tej przyczyny Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi. Z ostrożności procesowej wniósł też o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek powołał się na trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 Kodeksu postepowania administracyjnego nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, lecz jest wynikiem ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Podkreślił, że sprawy te są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego – w przypadku uwzględnienia skargi – Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postepowania, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wymagane jest przy tym , by strona wykazała, że zaistniały przyczyny przyznania takiej sumy, z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej po stronie organu zwłoki, ale także istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Podkreślił, że Skarżący wskazał w skardze błędną datę złożenia wniosku - w rzeczywistości wniosek wpłynął do organu ponad rok później, a przewlekłość postępowania w sprawie jest nieznaczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W opinii Sądu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wojewody, jakoby Strona nie wyczerpała trybu zaskarżenia. Z akt wynika, że strona ponaglenie złożyła. Wbrew twierdzeniu organu należało skargę na przewlekłość jego postępowania uznać za dopuszczalną, albowiem zachodzą wszelkie przesłanki do uznania obligatoryjnego trybu zaskarżenia za wyczerpany, ponaglenie zostało wniesione. Ponaglenie zostało przekazane do Urzędu ds. Cudzoziemców. Przesłanką warunkującą nadanie skardze biegu w razie przewlekłości organu jest wyłącznie wniesienie przez stronę ponaglenia, co wynika z unormowania art. 52 § 1 i 2 oraz 53 § 2 b p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). Tak więc obecnie Sąd ma możliwość merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość. Samo pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia "przewlekłości" należy zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że "przewlekłość" postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. "Przewlekłość" postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie "przewlekłości" postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. W pierwszej kolejności jednak Sąd stwierdza, że Skarżący błędnie wskazał datę złożenia wniosku., W tej mierze Wojewoda ma niewątpliwie rację. Wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 4 lutego 2019 r., a nie jak podaje Skarżący – w dniu 29 stycznia 2018 r. Dalsza analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że pozostałe zarzut przewlekłości skargi ma pełne uzasadnienie. Nie jest to jednak przewlekłość rażąca. Wniosek ten jest załatwiany zbyt długo, nawet przyjmując termin dwumiesięczny z art. 35 § 3 k.p.a. Do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie podjął żadnej czynności, nawet tych związanych z opiniowaniem cudzoziemca, czyli wystąpieniem do odpowiednich służb państwa o przeprowadzenie weryfikacji pod względem bezpieczeństwa i porządku. Dodatkowo, Wojewoda nie poinformował Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i nie podał przyczyn, które taki stan rzeczy uzasadniały i nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku zrealizował dopiero po ponad 3 miesiącach od złożenia wniosku, tj. 27 maja 2019 r., a zatem po wniesieniu ponaglenia w sprawie, a nawet po złożeniu skargi do tut. Sądu. Czynność powyższa podjęta została bez wątpienia po terminie i w zasadzie nie podlega kontroli sądowej. Sąd odnotował jedynie fakt, wynikający z przekazanych mu akt sprawy. Z powyższego wynika zatem że organ do dnia wniesienia skargi, czyli blisko 3 miesiące od złożenia wniosku nie podjął żadnych czynności w sprawie, w tym nie wykonał obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Z akt wynika, że Wojewoda nie dochował przewidzianych prawem terminów, a przekroczenie czasu trwania postępowania nie miało żadnego uzasadnienia. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc jednak pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej wadliwość jego prowadzenia, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Mając na uwadze te wskazówki ocenne, Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi przewlekłość nie była rażąca. Skoro wniosek Skarżącego wpłynął do organu w dniu 4 lutego 2019 r, zatem termin jego załatwienia powinien przypaść najpóźniej w kwietniu 2019 r. Stąd, jakkolwiek nieuzasadnione, zwlekanie z rozpoznaniem wniosku jest niewątpliwe, to czas przewlekłości nie kwalifikuje się jako przewlekłość rażąca. Mimo wniosku strony i przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie przyznał Skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy nie stanowią wystarczającej podstawy w tej mierze wobec niewielkiej w istocie przewlekłości postępowania, jak również wobec znanej Sadowi (z akt sprawy) okoliczności, że organ czynności podjął i są one związane ewidentnymi brakami po stronie Skarżącego. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.