III SAB/Wr 468/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi Y.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 3 października 2018 r.; II. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku strony skarżącej, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Y. K. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 3 października 2018 r., dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 37 § 4 k.p.a. i wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; 2. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie czternastu dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł, zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżąca wskazała, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP złożyła w dniu 3 października 2018 r. Do dnia wniesienia skargi, a więc przez ponad szesnaście miesięcy, nie uzyskała żadnej informacji na temat postępowania w sprawie, w tym, o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie, ani o tym, kiedy to postępowanie zostanie zakończone. Wskazując na powyższe skarżąca odwołała się do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 35 § 1 -3 k.p.a. oraz do art. 12 k.p.a. W podsumowaniu strona skonstatowała, że podniesiony w skardze zarzut bezczynności Wojewody D. jest uzasadniony albowiem organ ten nie rozpoznał wniosku strony w terminie ustawowym, ani też, nie podjął żadnych innych czynności w sprawie. Uzasadniając żądanie skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności organu o cechach rażącego naruszenia prawa skarżąca wskazała na długi czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, akcentując przy tej okazji, że w żaden sposób nie przyczyniła się do zaistniałej sytuacji. Zdaniem strony, tak długi czas oczekiwania na wydanie decyzji w nieskomplikowanej sprawie, przy braku obiektywnych powodów dla takiego opóźnienia, porównywalny jest z lekceważeniem wniosku skarżącej. W skardze nadmieniono również, że przedłużający się czas oczekiwania na wydanie decyzji bardzo niekorzystnie wpływa na życie skarżącej, która z tego powodu nie może podjąć pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz stanowi skutek ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu, zaś w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...], a w 2019 r. [...] wniosków o legalizację pobytu. W nawiązaniu do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Wojewoda D. wyraził pogląd, że ocena rażącego charakteru bezczynności powinna być zarezerwowana dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. W tym kontekście podniósł, że okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika stanowią przeszkodę w takiej organizacji pracy, która zapewniałaby rozpoznawanie spraw z zachowaniem terminów ustawowych. Skonstatował, że okoliczności te, jako w pewnym stopniu niezależne od organu, powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny wystąpienia stanu bezczynności o cechach kwalifikowanego naruszenia prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność organu, sprawa została rozpoznana przez Sąd w podanym trybie. Przechodząc do rozpoznania skargi wskazania wymaga, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych wynika, że wniosek strony dotyczący zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu (wraz z dodatkową dokumentacją) w dniu 3 października 2018 r. Wojewoda D. nie rozpoznał wniosku w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., jak również, w tym czasie nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Pomimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy, organ nie zrealizował także normy z art. 36 k.p.a., tj., nie poinformował o przyczynach zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do ponaglenia. Pierwsze czynności procesowe w sprawie zmierzające do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero w dniu 23 marca 2020 r., przy czym nastąpiło to także już po wniesieniu przez stronę ponaglenia (które wpłynęło do organu w dniu 19 lutego 2020 r.) i skargi do sądu administracyjnego (12 marca 2020 r.). Czynności te polegały na zainicjowaniu w dniu 23 marca 2020 r. procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), a także, na zredagowaniu do strony pisma (opatrzonego także datą 23 marca 2020 r.), w którym organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 23 czerwca 2020 r. oraz wezwał stronę, na podstawie art. 50 k.p.a., do przedłożenia uzupełniającej dokumentacji wniosku, w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego postępowania w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, ignorując swoje procesowe obowiązki z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a., a nadto, także z art. 36 k.p.a. Niewątpliwie, w przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy, organ nie rozpoznał wniosku strony w terminach z art. 35 § 3 k.p.a., a pomimo przekroczenia terminów ustawowych (w tym, nawet tego najbardziej korzystnego dla organu terminu dwumiesięcznego) nie poinformował strony o przyczynach zwłoki oraz nie zrealizował pozostałych obowiązków procesowych z art. 36 k.p.a. Normę z art. 36 k.p.a. organ zrealizował dopiero na etapie skierowania do strony pisma z dnia 23 marca 2020 r, przy czym uczynił to w sposób niepełny, bo nie wyjaśnił stronie przyczyn dla których sprawa nie została rozpoznana w terminie. Bez wątpienia, do dnia 23 marca 2020 r. organ nie podjął żadnej inicjatywy w zakresie gromadzenia dowodów niezbędnych do wydania decyzji, nie dokonał analizy wniosku pod kątem jego kompletności, a obligatoryjną w sprawach tego rodzaju procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ wdrożył dopiero po upływie siedemnastu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że analiza akt administracyjnych potwierdza, że organ przeprowadził ocenę kompletności wniosku (złożonych przez stronę dokumentów niezbędnych do wydania zezwolenia) także dopiero po siedemnastu miesiącach od jego otrzymania, a przy tym, już po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a także, skargi do sądu administracyjnego. Wszystkie te okoliczności uprawniały Sąd do stwierdzenia bezczynności Wojewody D. w sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony. Okoliczność ta rzutowała na zasadność skargi w zakresie zarzucanej bezczynności Wojewody D. w sprawie, o czym, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Mając na uwadze datę orzekania przez Sąd w sprawie należy jednocześnie wyjaśnić, że Sąd uwzględnił, obowiązujący w dacie orzekania, przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). W myśl tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stąd też, w sprawie Sąd rozważał aktywność organu w postępowaniu wyłącznie w czasie sprzed ogłoszenia tego stanu i stwierdzona bezczynność również dotyczy wyłącznie tego okresu. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę D. do rozpoznania złożonego przez stronę wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł jak w punkcie II wyroku. W punkcie III wyroku Sąd stwierdził (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), że bezczynność Wojewody D. w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, wielomiesięczna, całkowita bierność organu w zakresie jego procesowych obowiązków uzasadnia przyjęcie bezczynności o stopniu kwalifikowanym. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że choć pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, to jednak orzecznictwo sądowe przypisuje je do stanu oczywistego naruszenia norm prawnych. Wielomiesięczna bierność organu w sprawie, stanowiąca oczywiste zaprzeczenie przepisom art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, art. 12 k.p.a oraz art. 35 § 3 k.p.a. uzasadnia, w ocenie Sądu, przyjęcie takiej kwalifikacji. Sąd ma na uwadze oczywiście to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Należy jedocześnie zwrócić jednak uwagę, że argumenty jak te przedstawione w odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podnosi niezmiennie od kilku lat. Akceptowanie tego stanu rzeczy nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Należy uzupełniająco dodać, że przyznając sumę pieniężną w określonej kwocie Sąd wziął pod uwagę brzmienie przepisu art. 15 zzs ust. 10 pkt. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w myśl którego w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W związku z powyższym, na wysokość przyznanej sumy pieniężnej nie miały wpływu okoliczności zaistniałe w okresie zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii. Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.