III SAB/Wr 492/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi A. R. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 9 lutego 2018 r. A. R. B. (dalej: skarżący, strona) wystąpił do Wojewody D. (dalej: również organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Pismem z 17 stycznia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu administracji, ponadto pismem z tego samego dnia wniósł o przyśpieszenie postępowania oraz wskazanie osoby prowadzącej sprawę. Także 17 stycznia 2019 r. (wpływ do organu administracji w dniu 22.01.2019 r.) strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd wyrokiem z 22 maja 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 101/19: w punkcie I stwierdził, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie wniosku skarżącego; w punkcie II stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie IV przyznał od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł i w punkcie V zasadził na rzecz skarżącego od organu administracji koszty postępowania sądowego w kwocie 597 zł. Organ administracji 8 lutego 2019 r. przekazał ponaglenie strony do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. i wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów. Strona zgodnie z wezwaniem uzupełniła braki formalne wniosku pismem z 25 lutego 2019 r. oraz osobiście stawiła się w tym dniu. Pismem z 29 marca 2019 r. w związku z brakiem reakcji organu pełnomocnik strony wniósł o przyśpieszenie postępowania oraz wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku. Z uwagi na brak reakcji na wniosek o wydanie zaświadczenia i rozpoczęcie opiniowania wniosku pełnomocnik strony pismem z 30 kwietnia 2019 r. wniósł skargę w trybie art. 227 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.) na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z 14 maja 2019 r. pełnomocnik strony wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu administracji z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy z 9 lutego 2018 r. W skardze pełnomocnik strony wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu administracji w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 9.02.2018 r. o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ administracji odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznania od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwoty 15.000 zł na podstawie art. 149 §1 w zw. z art. 154 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: P.p.s.a.); 5) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniem skargi pełnomocnik strony podkreślił, że strona od dnia złożenia wniosku była całkowicie ignorowana przez Wojewodę D. i nie otrzymała żadnej korespondencji w sprawie. Sprawa nie należy do skomplikowanych i postępowanie winno być zakończone najpóźniej po upływie dwóch miesiącu od złożenia wniosku. W wyniku skargi do Sądu na przewlekłość postępowania organ administracji wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych, ale mimo prawidłowego ich uzupełnienia wciąż nie rozpoczął opiniowania wniosku ani nie powiadomił o wszczęciu postępowania i nie umożliwił stronie uzyskania pieczątki w paszporcie. Wskazana we wniosku suma pieniężna zdaniem strony jest adekwatną sankcją dla organu administracji i rekompensatą dla skarżącego spowodowaną brakiem aktywności organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie skarżący pismem z 17 stycznia 2019 r. złożył ponaglenie dotyczące zarówno bezczynności organu administracji jaki i przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ w sprawie wniosku z 9 lutego 2018 r. Skargę na przewlekłość postępowania pełnomocnik strony wniósł pismem z 17 stycznia 2019 r. a na bezczynności organu administracji pismem z 14 maja 2019 r., tj. przed rozpoznaniem przez Sąd pierwszej ze skarg (wyrok Sądu z dnia 22.05.2019 r.). Uwzględniając powyższe należy przyjęć, że skarżący przed wniesieniem skargi do tut. Sądu wystąpił z ponagleniem. Skarga na bezczynność postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc dopuszczalna. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut bezczynności postępiania oraz zarzut bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności organu administracji zostało zdefiniowane w art. 37 §1 pkt 1 K.p.a.("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgonie z art. 36 §1"). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że z bezczynności organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami prawa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postepowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a). Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 §1 i 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, ze organy administracji publiczne powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia prawy w terminie okręconym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 §1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej równie w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 §2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji znacznie przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpozna sprawy. Od daty złożenia przez stronę wniosku tj. od 9 lutego 2018 r. organ administracji do 8 lutego 2019 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Nie zbadano nawet wniosku strony pod względem ewentualnych braków formalnych wniosku. Pierwszą czynnością jaką podjął organ administracji 8 lutego 2019 r. (tj. po upływie roku od złożenia wniosku) było wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych. Czynności tej organ administracji dokonał dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia i skarg do sądu administracyjnego (pismo z dnia 17.01.2019 r.). Wezwanie do usunięcia braków formalnych cechuje się powtarzalnością i powinno być podejmowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, a nie dopiero po interwencji strony w postaci ponaglenia i skargi do sądu. Niezwłoczne uzupełnienia przez stronę wskazanych braków formalnych (w dniu 25.02.2019 r.) także nie spowodowało podjęcie przez organ administracji czynności zmierzających do zakończenia postępowania organ administracji mimo pism o przyśpieszenie postępowania do czasu wniesienia do tut. Sądu (pismo z dnia 14.05.2019 r.) skargi na bezczynności organu administracji nie podjął żadnej czynności w toku postępowania. W ocenie Sądu nie jest możliwe zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji wstępnej oceny wniosku strony dokonuje po roku od jego wniesienia i to dopiero na skutek ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego, a po uzupełnieniu wniosku nie podejmuje żadnych czynności przez kolejne ponad dwa miesiące. Należy też zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie strona w toku całego postępowania nie była informowana o terminie załatwienie jej sprawy, a zatem organ administracji naruszył także przepis art. 36 K.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda D. pozostawał w sprawie bezczynny, czym naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Uwzględniając wskazane w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a) o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, podjęcie pierwszej czynności po upływie roku i to dopiero po wniesieniu ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz fakt, że mimo uzupełnienia przez stronę braków formalnych nie podjęto żadnych dalszych czynności sąd uznał, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku), które należy rozumieć jako oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 §1 a P.p.sa..). Przy czym do zaniechań organu, jak wynika z akt, strona się nie przyczyniła. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej (tj. rok) i czynności te są podejmowane dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania, a po uzupełnieniu przez stronę braków formalnych nadal nie są podejmowane żadne czynności zmierzające do zakończenia sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Okoliczności stwierdzone w niniejszej sprawie wskazują na rażące naruszenie prawa przez organ administracji o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Sąd w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji w określonym terminie (punkt III sentencji wyroku). Termin , w którym sprawa z wniosku skarżącego z 9 lutego 2018 r. winna zostać rozpoznana został bowiem już wskazany przez tut. Sąd w wyroku z 22 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 101/19. Wyrok ten zapadł po rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. na podstawie wniosku skarżącego z 9 lutego 2018 r. o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy. Dotyczył zatem tego samego wniosku strony, co do którego Sąd obecnie badał czy organ administracji dopuścił się bezczynności. Sąd w punkcie IV sentencji wyroku oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 §1 P.p.s.a. ponieważ Sąd w wyroku z 22 maja 2019 r. przyznał już skarżącemu stosowną sumę pieniężną za zaniechania i nieprawidłowości w działaniu organu administracji. Kwota ta w ocenie Sądu jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium obcego państwa. Należy przypomnieć, że skargę na bezczynność organu administracji strona wniosła do Sądu przed rozpoznaniem wcześniej wniesionej skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, powołując się na to samo ponaglenie obejmujące oba rodzaje naruszeń organu administracji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).