III SAB/Wr 493/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.250 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 14 września 2018 r. A. S. (dalej: skarżąca, strona) wystąpiła do Wojewody D. (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu wręczono skarżącej zawiadomienie, że przewidywany termin zakończenia postępowania wszczętego jej wnioskiem ustala się na marzec 2019 r. Pismami z dnia 15 listopada 2018 r. i 21 stycznia 2019 r., na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.), skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przez przepisy, zauważając w nim m.in., iż od dnia złożenia wniosku nie otrzymała żadnych informacji o toczącym się postępowaniu. Pismami z dnia 5 listopada 2018 r., 21 stycznia 2019 r., 4 marca 2019 r., 29 kwietnia 2019 r. skarżąca prosiła organ o podjęcie czynności w jej sprawie. Pismem z dnia 14 grudnia 2018 r., na podstawie art. 227 K.p.a., skarżąca wniosła skargę na nieprzekazanie ponaglenia z dnia 15 listopada 2018 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W.. Organ administracji pierwszej czynności w sprawie z wniosku skarżącej dokonał w dniu 7 czerwca 2019 r. zwracając się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium kraju stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Jednocześnie pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. poinformował skarżącą, że postępowanie w jej sprawie zostaje przedłużone w związku z obowiązkiem zasięgnięcia opinii i uzyskaniem informacji od innych organów na podstawie art. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), a nowy planowany termin ukończenia postępowania wyznacza się na dzień 14 sierpnia 2019 r. Ponadto, powołując art. 50 k.p.a., wezwał skarżącą do przedłożenia szeregu dokumentów. Przy piśmie z 10 czerwca 2019 r. organ administracji przesłał ponaglenie skarżącej do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W.. W skardze do tut. Sądu z dnia 17 maja 2019 r. skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła skarżąca, iż od dnia złożenia wniosku, tj. przez ponad 8 miesięcy, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Złożone przez pełnomocnika skarżącej dwa ponaglenia pozostały bez żadnej odpowiedzi. Przedłużanie trwającego postępowania w sprawie o pobyt czasowy narusza dobra osobiste skarżącej, tj. prawa do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce. Skarżąca w 2017 r. ukończyła Akademię [...] we W. u z wynikiem bardzo dobrym. Wiąże swoją przyszłość z pobytem w Polsce. Bierność organu pozbawia skarżącą tych wszystkich praw i swobód lub je mocno ogranicza i wpływa negatywnie na jej sytuację. Brak jakichkolwiek informacji o prowadzonym już prawie osiem miesięcy postępowaniu powoduje, że skarżąca żyje w permanentnej niepewności i stresie. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi do tut. Sądu dwukrotnie wniosła ponaglenie. Skarga na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę jest więc dopuszczalna. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie. Zakres znaczeniowy terminu przewlekłość postępowania, określony w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako prowadzone postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, uzasadnia odwołanie się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz regulacji procesowych dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji toczyło się na podstawie przepisów K.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17; publ. w CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów obowiązkiem organu jest sprawne, co nie zawsze oznacza szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16; publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 K.p.a. I tak, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do organu wniosek skarżąca złożyła w dniu 14 września 2018 r. Organ do dnia wniesienia skargi (wpływ skargi do organu 20 maja 2019 r.), a więc przez 8 miesięcy, nie podjął żadnych czynności w sprawie; nie przekazał też do właściwego organu do tego dnia wniesionych przez skarżącą ponagleń (z dnia 15.11.2018 i z dnia 21. 01.2019 r.). Dopiero w dniu 7 czerwca 2019 r., więc po upływie blisko 9 miesięcy od wszczęcia postepowania i po wniesieniu skargi skierowanej do tut. Sądu, organ podjął pierwsze czynności w sprawie zwracając się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z prośbą o przekazanie informacji oraz wezwał skarżącą o przedłożenie dokumentów. Warto w tym miejscu zauważyć, że część dokumentów złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem - zdążyła się zdezaktualizować. Organ zatem ponownie wezwał skarżącą o dowód ubezpieczenia zdrowotnego oraz dowód zapewnionego miejsca zamieszkania. Skarżąca takie dokumenty złożyła wraz z wnioskiem. Także dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu organ administracji w piśmie z dnia 7 czerwca 2019 r. poinformował skarżącą, że postępowanie w jej sprawie zostanie przedłużone oraz podał powód przedłużenia (konieczność zwrócenia się do innych organów o dokumenty), co stanowiło wypełnienie obowiązku nałożonego na organ przez ustawodawcę w art. 36 K.p.a., Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji dział w sprawie wyjątkowo przewlekle. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja jak w niniejszej sprawie, w której strona z powodu tak długiego oczekiwania na rozstrzygnięcie organu administracji pozostaje w niepewności co do możliwości pobytu na terytorium RP i wykonywania pracy oraz faktycznie (zgodnie ze stanowiskiem i praktyką organów) jest ograniczona w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który już przy złożeniu wniosku przez skarżącą zastrzegł, że znacznie przekroczy ustawowy termin do załatwienia sprawy – z przyczyn leżących po stronie organu (duża liczba wniosków), ignorował wszystkie pisma strony, dopiero po upływie blisko 9 miesięcy i wniesieniu skargi do Sądu podjął jakąkolwiek aktywność w sprawie oraz przekazał ponaglenie organowi wyższego stopnia, Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP. Skarżąca uzasadniając wniosek, powołała się na życie w permanentnej niepewności i stresie. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (1250 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku). Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).