III SAB/Wr 495/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Sędziowie: sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, sędzia WSA Maria Tkacz - Rutkowska (sprawozdawca), Protokolant: starzy sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale III w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. U. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 16 maja 2019 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku H. U. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że z 27 czerwca 2018 r. H. U. (dalej: Skarżąca, Strona) wystąpiła do Wojewody D. (dalej: również organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z zawarciem małżeństwa. Jak wynika z pisma przewodniego, wniosek ten złożyła w związku z pozostawieniem bez rozpozna jej wniosku z 26 września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismem z 5 października 2018 r. Strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu administracji, które organ administracji 24 października 2018 r. przekazał do Urzędu do spraw Cudzoziemców w W.. Ponadto pismem z 24 października 2018 r. organ administracji wezwał Stronę, na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U z 2016 r, poz. 1990 ze zm.), do osobistego stawiennictwa oraz do przedstawienia ważnego dokumentu podróży (paszportu) także dołączenia kserokopii wszystkich stron paszportu, uzupełnienia formularza wniosku we wskazanych pozycjach oraz do złożenia odcisków linii papilarnych. Strona 7 listopada 2018 r. uzupełniła wskazane w wezwaniu braki formalne wniosku. Pełnomocnik Strony pismem z 14 stycznia 2019 r. wystąpił o udzielnie informacji w przedmiocie stanu postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z wniosku z 27 czerwca 2018 r. Pismem z 7 czerwca 2019 r. organ administracji zawiadomił Stronę, że wniosek zostanie rozpoznany do 7 września 2019 r., wskazując na konieczność uzyskania informacji, stosownie do art. 109 ust. 1 i 2 ustawy. o cudzoziemcach. Ponadto wezwał Stronę do wskazania czy w dniu złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy posiadała dokument potwierdzający jej legalny pobyt w Polsce. Wojewoda D. pismem z 6 czerwca 2019 r. wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej we W., a pismem z 7 czerwca 2019 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji we W. o udzielnie informacji czy Skarżąca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku o z 27 czerwca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pełnomocnik Strony, zarzucając naruszenie: - art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej : K.p.a.) - naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; - art. 12 K.p.a. naruszenie zasady szybkości postępowania poprzez dopuszczenie się bezczynności; - art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy we wskazanym terminie; - art. 36 § 1 K.p.a. polegające na braku zawiadomienia Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu administracji w sprawie rozpoznania wniosku Skarżącej z 27 czerwca 2018 r. o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni 4) zasądzenie na rzecz Skarżącej odszkodowania w kwocie 9.170,06 zł (dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r.) na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.); 5) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego; W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Strony podkreślił, że sprawa, mimo ponaglenia i uzupełnienia wszystkich braków formalnych 7 listopada 2018 r. do dnia wniesienia skargi nie została rozpoznana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, wskazał na dużą ilość spraw i braki kadrowe. Pełnomocnik Skarżącej w piśmie procesowym z 23 lipca 2019 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów: protokołu nr [...] ustalenia okoliczności przyczyn wypadku przy pracy oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia 7.06.2018 r. (dotyczące męża Skarżącej) na okoliczność wypadku zawodowego, jakiemu uległ mąż Skarżącej oraz pogorszenia sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącej. W piśmie procesowym z 20 września 2019 r. pełnomocnik Skarżącej złożył kolejny wniosek dowodowy – o dopuszczenie dowodu z postanowienie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 26.08.2019 r. uznającego ponaglenie Strony z zasadne i wyznaczające termin rozpozna wniosku na dzień 25.11.2019 r. Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jedynie jako dowód postanowienie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 26.08.2019 r., wnioski dowodowe zawarte w piśmie pełnomocnika Strony z 23 lipca 2019 r. Sąd oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, które miało miejsce 16 maja 2019 r., wniosła ponaglenie – pismo z pismo z 5 października 2018 r. (wpływ do organu). Skarga Strony na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc dopuszczalna i nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu administracji zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgonie z art. 36 §1"). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że z bezczynności organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami prawa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a). Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 §1 i 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publiczne powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 §5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia prawy w terminie okręconym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 §1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 §2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpozna sprawy. Uwzględniając konieczność wystawienia do Policji, Straży Granicznej i ABW, co jest procedura rutynową i zajmuje 30 dni, sprawa Skarżącej winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od 27 czerwca 2018 r. do 24 października 2018 r. upłynęły prawie 4 miesiące. Przez ten okres organ administracji nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Co należy podkreślić wezwanie do usunięcie braków formalnych wniosku wysłano dopiero po wniesieniu przez Stronę ponaglenia (5.10.2018 r.). Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku 7 listopada 2018 r. kolejne czynności w sprawie mające charakter czynności rutynowych (wystawienie do Policji Straży Granicznej i ABW) organ administracji podjął dopiero w czerwca 2019 r., tj. po 7 miesiącach od uzupełnienia braków formalnych wniosku i to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do tut. Sądu. W ocenie Sądu, nie jest możliwe zaakceptowanie sytuacji, w której organ administracji wstępnej oceny wniosku dokonuje po prawie 4 miesiącach od jego wniesienia i to dopiero na skutek ponaglenia, a po uzupełnieniu wniosku nie podejmuje żadnych czynności przez kolejne 7 miesiące i wykazuje ponownie aktywność po wniesieniu skargi do Sądu. Należy też zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Strona o przewidywanym terminie załatwienia sprawy została poinformowana po wniesieniu skargi do tut. Sądu, a zatem organ administracji naruszył także przepis art. 36 K.p.a. Należy zatem stwierdzić, że od 7 listopada 2018 r., tj. od dnia uzupełnienia przez Stronę braków formalnych, Wojewoda do dnia wniesienia skargi do tut.. Sądu pozostaje w bezczynności, czym naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Uwzględniając wskazane w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżące (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a) o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w sprawie nieskomplikowanej, a także fakt, że organ administracji podejmuje w prowadzonym postępowaniu jakąkolwiek aktywność dopiero po interwencji Strony czy to w formie ponaglenia, czy skargi do sądu administracyjnego, Sąd uznał, że bezczynność Wojewody ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku), które należy rozumieć jako oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 §1a p.p.a.s.). Przy czym do zaniechań organu, jak wynika z akt, Strona się nie przyczyniła. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie rozstrzygnięcia po uzupełnienia braków formalnych wniosku (7.11.2018 r.), a działania organu są wymuszane ponagleniem i skargą do sąd nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Należy zwrócić tez uwagę, że ponaglenie Strony nie zostało przekazane Urzędowi do spraw Cudzoziemców w ustawowym 7 dniowym terminie, czym organ naruszył art. 37 § 4 K.p.a. Okoliczności stwierdzone w niniejszej sprawie wskazują na rażące naruszenie prawa przez organ administracji. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP. Skarżąca uzasadniając wniosek, wskazała, że brak rozstrzygnięcie powoduje, że nie może podjąć legalnej pracy, co jest konieczne z uwagi na stan zdrowia męża Skarżącej, który uległ wypadkowi przy pracy, ponadto uniemożliwione zostały też kontakty z dwoma synami Skarżącej, którzy przebywają na Ukrainie. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (1.500 zł). Kwotę tę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy. Odmawiając przeprowadzenia dowodów z dokumentów potwierdzających, stan zdrowia męża Skarżącej, a także, że uległ wypadkowi przy pracy miał na uwadze, iż przyznana Skarżącej kwota, jak już wyżej wskazano, nie stanowi odszkodowania. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).