III SAB/Wr 496/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 8 lutego 2018 r A. H. (dalej: skarżący, strona) wystąpił do Wojewody D. (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 27 lipca 2018 r., na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.), skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przez przepisy, zauważając w nim m.in., że od dnia złożenia wniosku nie otrzymał żadnych informacji o toczącym się postępowaniu. Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. organ administracji wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w części III b) 3 przez zakreślenie, na jakiej podstawie skarżący przebywa aktualnie na terytorium RP (zaznaczenie "X" jednej z czterech możliwości). Przy piśmie z tego samego dnia organ przesłał ponaglenie skarżącego z dnia 27 lipca 2018 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W.. Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin do rozpoznania wniosku do dnia 15 lutego 2019 r. Pismem z dnia 6 marca 2019 r. skarżący zwrócił do organu administracji się z prośbą o załatwienie jego sprawy. Pismem z dnia 29 maja 2019 r. organ administracji zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium kraju stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Jednocześnie pismem z dnia 29 maja 2019 r., powołując art. 50 K.p.a., wezwał skarżącego do przedłożenia szeregu dokumentów. W tym samym piśmie poinformowano skarżącego, że: (1) przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określa się na dzień 29 sierpnia 2019 r.; (2) w niniejszej sprawie kontakt z niżej podpisanym inspektorem w siedzibie D. Urzędu Wojewódzkiego we W. jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu ze strony pracownika prowadzącego postępowanie; (3) infolinia D. Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz e-mail "KARTA POBYTU" nie udziela informacji dotyczących statusu indywidualnej sprawy. W skardze do tut. Sądu z dnia 15 maja 2019 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że przedłużanie trwającego postępowania w sprawie o pobyt czasowy narusza dobra osobistego skarżącego, tj. prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poza nimi, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce, prawo do pracy. Bierność organu pozbawia skarżącego tych wszystkich praw i swobód lub je mocno ogranicza. Podkreślił, że sprawa przed organem prowadzona jest od ponad roku, a skarżący nie ma żadnych informacji o prowadzonym postępowaniu, nowym terminie jego zakończenia co powoduje, że żyje w permanentnej niepewności i stresie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do tut. Sądu wniósł ponaglenie. Skarga na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę jest więc dopuszczalna. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie. Zakres znaczeniowy terminu przewlekłość postępowania, określony w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako prowadzone postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, uzasadnia odwołanie się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz regulacji procesowych dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji toczyło się na podstawie przepisów K.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17; publ. w CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie zawsze oznacza szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16; publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnienie stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 K.p.a. I tak, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek w dniu 8 lutego 2018 r. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął w dniu 2 sierpnia 2018 r., wzywając skarżącego do zakreślenia odpowiedniej pozycji w złożonym wniosku, a więc po blisko 6 miesiącach od wpływu podania. Oznacza to, że po upływie wszystkich przewidzianych prawem terminów załatwienia sprawy organ administracji podjął czynność w zakresie uzupełnienia braków formalnych wniosku strony. Przyspieszenia postępowania nie spowodowało postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] 2018 r., który nakazał organowi zakończyć postępowanie do dnia 15 lutego 2019 r. Następnych czynności (pismo do Policji oraz wezwanie o dokumenty) organ administracji dokonał 29 maja 2019 r., a więc po upływie niemalże 10 kolejnych miesięcy od podjęcia pierwszej czynności i po upływie terminu wyznaczonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ administracji mając, zgodnie z wolą ustawodawcy na załatwienie sprawy – i to w wypadkach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące (art. 36 § 3 K.p.a.), nie zdołał jej zakończyć w ciągu 15 miesięcy. Warto w tym miejscu zauważyć, że w piśmie z dnia 29 maja 2019 r. wzywającym skarżącego do przedłożenia szeregu dokumentów, a jednocześnie informującym o przedłużeniu terminu postępowania, nie podano powodu, z jakiego organ po raz kolejny nie dochowa ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nie wypełnił tym samym organ administracji obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w art. 36 K.p.a. Nadto w piśmie praktycznie zakazuje się skarżącemu zasięgania informacji telefonicznie, mailowo lub osobiście u osoby prowadzącej sprawę, o stanie jej zaawansowania. Łamie to zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 ust. 1 K.p.a.). Organ do dnia wniesienia skargi (wpływ skargi do organu 17 maja 2019 r.), a więc przez 15 miesięcy od wpływu wniosku, ograniczył swoje działania do wystosowania 2 wezwań do skarżącego oraz 1 pisma do innego organu. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ administracji działa w sprawie wyjątkowo przewlekle. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja jak w niniejszej sprawie, w której strona z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie organu tak długo pozostaje w niepewności co do możliwości pobytu na terytorium RP i wykonywania pracy oraz faktycznie (zgodnie ze stanowiskiem i praktyką organów) jest ograniczona w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakazującą działać w sposób budzący zaufanie przez blokowanie stronie dostępu do informacji oraz nieinformowanie o każdorazowym przekroczeniu terminu z podaniem powodu, co organ powinien czynić sukcesywnie, Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez stronę w związku z bezczynnością organu czy przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ administracji jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się czasu rozpoznania sprawy dotyczącej prawa pobytu i pracy na terytorium RP. Skarżący uzasadniając wniosek, powołał się na życie w permanentnej niepewności i stresie. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (2.500 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku). Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 2 orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).