III SAB/Wr 5/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Asesor WSA Aneta Brzezińska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 7 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: T. K. na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie odwołania z funkcji członka Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie postanawia: odrzucić skargę. T. K. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta K. (dalej: organ) w przedmiocie odwołania z funkcji członka Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie działającego na terenie miasta K. (dalej: Zespół). Zarzuciła strona naruszenie § 3 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jej funkcjonowania (dalej: uchwała) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: usg) w zw. z art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j.Dz.U. z 2020 r., poz. 2018 ze zm., dalej: uppr). Wniosła strona o: zobowiązanie organu do wydania aktu, tj. zarządzenia w sprawie odwołania członka Zespołu ze skutkiem na dzień podpisania zarządzenia w terminie 7 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że nie ma konieczności wydania zarządzenia o zobowiązanie organu do dokonania tej czynności w terminie 7 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku strony; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do uznania obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. odwołania strony z członka Zespołu przed upływem kadencji na jej pisemny wniosek, stosownie do § 3 pkt 1 uchwały; orzeczenie istnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. obowiązku odwołania strony z członka Zespołu; zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł; zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że została powołana do pracy w Zespole zarządzeniem Burmistrza nr [...]. Pismem z 21 listopada 2019 r. strona zwróciła się o odwołanie z pełnionej funkcji. Wobec braku odpowiedzi, pismem z 5 października 2020 r. strona ponownie wystąpiła o odwołanie jej z funkcji członka Zespołu. Pismem z dnia 4 listopada 2020 r. wobec braku reakcji ze strony Burmistrza członkowie Zespołu zwrócili się o "przejęcie" funkcji strony. Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. Burmistrz wskazał, że negatywnie rozpoznał wniosek strony z uwagi na to że strona została powołana na wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej do pracy w Zespole i ma obowiązek uczestniczenia w pracach Zespołu. Zdaniem strony Burmistrz naruszył § 3 ust. 1 uchwały, który obliguje Burmistrza do odwołania członka Zespołu na jego wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej z uwagi na niemożność jednostronnej rezygnacji przez stronę z prac Zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. w sprawach gdy właściwy organ ma wydać decyzje, postanowienie, o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt, czy dokonać czynności o których mowa w pkt 4. W ocenie Sądu sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, § 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej przyznaje stronie prawo do wystąpienia do organu o odwołanie z funkcji członka Zespołu i nakłada na Burmistrza obowiązek dokonania takiego odwołania. Przepis ten stanowi, że Burmistrz odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji na jego pisemny wniosek. Podstawę prawną wydania uchwały stanowi art. 9a ust. 15 uppr, który przewiduje, że Rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W sprawie Rada Miejska K. w podjętej uchwale w zakresie odwołania członka Zespołu przed upływem kadencji, przyznała uprawnienie do wystąpienia do Burmistrza z wnioskiem o odwołanie zarówno podmiotowi, który zgłosił swojego przedstawiciela na członka Zespołu (§ 3 pkt 2 uchwały; w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele podmiotów wskazanych w art. 9a ust. 3 uppr). Jak również uchwała przyznała prawo do odwołania z funkcji członka Zespołu – indywidualnie każdemu członkowi Zespołu na jego pisemny wniosek. Tym samym z przepisu wynika obowiązek odwołania przez Burmistrza członka Zespołu, jeżeli taki wniosek o odwołanie złoży. Jednocześnie skarga podlega odrzuceniu z innych przyczyn. Mianowicie zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach składu siedmiu sędziów: z 22.06.2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (w odniesieniu do bezczynności) oraz z 07.03.2022 r., sygn. II OPS 1/21 (w odniesieniu do przewlekłości). Ww. uchwały dotyczą wniesienia skarg na bezczynność/przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, to jednak stanowią one wskazówkę w zakresie sprawowania sądowej kontroli także w sprawach skarg bezczynność/przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu innego (aniżeli decyzja) rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za takim wnioskiem przemawia cel takich skarg. Jest nim bowiem doprowadzenie do zwalczenia opieszałości organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia bezczynności/przewlekłości organu administracji dokonywana jest przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro w przedmiotowej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności organu, ponieważ organ pismem z 5 listopada 2020 r. odmówił odwołania strony z funkcji członka Zespołu, to – w kontekście ww. uchwał – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności. Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu opieszałości organu administracyjnego. Mając zatem na uwadze, że skarga nie mogła zrealizować stawianego jej celu, jakim jest zwalczanie bezczynności, należało ją odrzucić o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.