III SAB/Wr 501/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie wniosku o zarejestrowanie oświadczenia o powierzeniu wykonania pracy cudzoziemcowi I. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. S. (dalej: strona skarżąca) wniosła 15 maja 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W., w imieniu którego działa Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy we W. (dalej: PUP, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku o zarejestrowanie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, złożonego 7 lutego 2019 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku o rejestrację oświadczenia; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez przeprowadzania rozprawy); 6) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym poniesionych z tytułu zastępstwa procesowego. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego wynika, że strona skarżąca – 7 lutego 2019 r. - złożyła wniosek o zarejestrowanie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Pismem z 21 lutego 2019 r., organ wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie 7 dni. Pouczył, że - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - nieusunięcie braków formalnych spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Strona skarżąca nie uzupełniła braków formalnych. Następnie wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z 1 lipca 2019 r., Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu wszakże zauważył, że organ nie powiadomił strony o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Ponadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z kolei, zgodnie z art. 88z ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j. t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm. - dalej: ustawa z 20 kwietnia 2004 r.), w sprawach nie wymagających postępowania wyjaśniającego powiatowy urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń albo starosta odmawia w drodze decyzji wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia, a w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania oświadczenia. W ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością w rozumieniu wyżej przytoczonym. Wniosek strony skarżącej wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu 7 lutego 2019 r. Następnie organ pismem z 21 lutego 2019 r. - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 88z ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Wezwanie doręczono stronie w dacie 12 marca 2019 r. Strona skarżąca nie uzupełniła braków formalnych w postaci dokumentu stanowiącego podstawę prawną stałego pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej podmiotu powierzającego pracę, o co została wezwana. Bezsporne jest, że od daty upływu wyznaczonego terminu na usunięcie braków formalnych oświadczenia organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy, pomimo złożenia przez stronę skarżącą ponaglenia w tej materii. Z akt sprawy wynika, że organ nie powiadomił strony skarżącej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o rejestrację złożonego oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Według Sądu, błędne jest - wyrażone w odpowiedzi na skargę - stanowisko organu, iż należyte pouczenie strony, w wezwaniu do usunięcia braków formalnych podania, o rygorze pozostawienia tego podania bez rozpoznania w razie bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu powoduje automatyczne pozostawienie wniosku bez rozpoznania w myśl art. 64 § 2 k.p.a. i nie wymaga wystosowania do strony dodatkowego pisma celem jej powiadomienia. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jednocześnie obowiązujące przepisy k.p.a. nie przewidują wprost określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane były rozbieżne poglądy, co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Dominujące jest jednak stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 k.p.a. i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. Aktualnie ugruntowane jest już stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (por. R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2014, str. 301; uchwała Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, publ. OSNIAPiUS z 2000 r., nr 19, poz. 702; uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2015 r, II OSK 2518/14 i 19 lutego 2014 r., I OSK 1042/13; postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., I OSK 2484/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. winien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex). Tym samym uznać trzeba, że w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych podania, obowiązkiem organu administracji jest poinformowanie wnoszącego podanie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wnoszący podanie ma bowiem prawo uzyskać informację, że wniesionemu przez niego podaniu nie został nadany dalszy bieg, jak również poznać powody, dla których organ uznał, że braki takie nie zostały prawidłowo uzupełnione (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2019 r., IV SAB/Po 93/19; wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., VI SAB/Wa 5/18; dostępne j/w). Niewątpliwie zatem, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żadnych czynności w tym postępowaniu. Konieczne jest zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2018 r., III SAB/Kr 40/17; dostępny j/w). W niniejszej sprawie natomiast organ – po bezskutecznym upływie wyznaczonego stronie skarżącej terminu na usunięcie określonych braków formalnych oświadczenia - nie podjął czynności formalnie oznaczającej zakończenie sprawy. Strona skarżąca nie otrzymała pisma wyrażającego końcowe stanowisko organu w przedmiocie wniosku o rejestrację oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Organ nie zawiadomił bowiem strony skarżącej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wobec czego nieprawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że prowadzone w sprawie postępowanie organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd nakazał organowi załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Jak wyżej wskazano, właściwą formą pozostawienia podania bez rozpoznania jest wystosowanie przez organ do strony postępowania pisma powiadamiającego ją o dokonaniu tej czynności materialno-technicznej. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, organ jedynie dokonał nieprawidłowej wykładni normy art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Według § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu. Sąd stwierdził w powyższym całokształcie, że zachowanie organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Nadto, w ramach żądania przyznania sumy pieniężnej opartego na normie art. 149 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca nie może skutecznie powoływać się na fakt doznania krzywdy tudzież szkody wskutek prowadzonego przewlekle postępowania w sytuacji, gdy składa niekompletny, obarczony brakami wniosek i nie reaguje na wezwanie organu do usunięcia braków formalnych tego podania. Z zaprezentowanych powodów, Sąd - na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.