III SAB/Wr 501/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: Y.O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 (czterysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Y. O. (dalej: strona skarżąca, skarżąca) wniosła 5 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wydania karty pobytu po zakończeniu postępowania z jej wniosku z 7 kwietnia 2023 r. data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 9, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1, art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości w czynnościach organu skutkującej niewydaniem karty pobytu po decyzji, 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu administracji do dokonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu zgodnie z uzyskanym przez stronę skarżącą zezwoleniem na pobyt czasowy, 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 5 p.p.s.a., 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że 11 września 2023 r. karta pobytu została zlecona do personalizacji i obecnie oczekuje na odbiór. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W opinii Sądu, czynność wydania karty pobytu podlega kontroli działalności administracji przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na to, że jest to czynność materialno-techniczna realizowana po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (por. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 933/19, z 25 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 1437/22, z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 467/23, CBOIS). Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Wydanie karty pobytu jest następstwem decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. Obowiązek wyrobienia i wydania cudzoziemcowi karty pobytu wynika wprost z art. 226 oraz art. 229 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: u.c. Pierwsza karta pobytu zgodnie z art. 3 pkt 11a u.c. jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Organ udzielający zezwolenia na pobyt czasowy ma zatem obowiązek wyrobić (spersonalizować) i wydać kartę pobytu cudzoziemcowi bezpośrednio po wydaniu decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca. Wydanie pierwszej karty pobytu następuje z urzędu (art. 229 ust. 2 u.c.). Oznacza to, że wydanie pierwszej karty pobytu stanowi realizację uprawnienia cudzoziemca i obowiązku organu. Wynika z ustawy i jest zindywidualizowany w decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Stanowi dowód zakończenia ze skutkiem pozytywnym postępowania legalizującego pobyt cudzoziemca i potwierdza prawo pobytu cudzoziemca w RP. Wyrobienie i wydanie cudzoziemcowi karty pobytu powinno zatem nastąpić – zgodnie z art. 3 pkt 11a u.c. – bezpośrednio po wydaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt. Regulacja ta daje zatem wyraźny nakaz szybkiego działania organu i niezwłocznego dokonania czynności polegającej na wydaniu karty. Powinna być zatem oceniana w kontekście art. 35 i art. 36 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu administracyjnego 7 kwietnia 2023 r. Decyzją z 31 lipca 2023 r. Wojewoda udzielił zezwolenia na pobyt czasowy do 20 kwietnia 2024 r. Pismem z tego samego dnia poinformował stronę skarżącą, że w dniu odbioru karty pobytu niezbędne będzie przedłożenie potwierdzenia opłaty 100 zł za jej wygenerowanie. 21 listopada 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie, a 5 grudnia 2023 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w zakresie wydania karty pobytu. W treści skargi strona skarżąca oświadczyła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała od organu żadnych informacji o stanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podnosi, że 11 września 2023 r. zlecił personalizację karty i na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę karta pobytu oczekuje na odbiór. Z powyższego wynika, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał stronie skarżącej karty pobytu. Zatem postępowanie organu w zakresie dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wygenerowaniu i wydaniu karty pobytu trwało ponad cztery miesiące. Dokonując przy tym oceny sposobu prowadzenia sprawy przez Wojewodę należy mieć na uwadze, że zezwolenie zostało wydane na okres do 20 kwietnia 2024 r. i karta ma taki okres ważności (dziewięć miesięcy). Zatem jeśli do grudnia 2023 r. nie została wydana, to w rzeczywistości strona skarżąca będzie mogła z niej skorzystać zaledwie cztery miesiące. W przekonaniu Sądu taka sytuacja nie może być akceptowana. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ działał w sprawie w sposób przewlekły (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym — bez żadnej wątpliwości i wahań — można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka cztery miesięcy na wydanie karty pobytu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd zobowiązał organ do wydania karty pobytu stronie skarżącej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 400 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu w celu zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ prezentuje w rozpatrywanej sprawie. Wskazać należy, że przy ustalaniu okresu bezczynności i przewlekłości postępowania dla potrzeb określenia odpowiedniej sumy pieniężnej, Sąd bierze pod uwagę stopień skomplikowania sprawy oraz postawę organu (reakcje na prośby i wystąpienia strony skarżącej). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.