III SAB/Wr 507/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K.K. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.K.(dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwany Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania oraz, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz przyznania kosztów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu 21 sierpnia 2018 r. złożył do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z cudzoziemcem. Pismem z tego samego dnia organ poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego określa się na dzień 21 lutego 2019 r., z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia, a także, iż przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postepowań w sprawie cudzoziemców. Następnie pismem z dnia 17 października 2018 r. organ potwierdził termin zakończenia postępowania oraz wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dołączenie dokumentów potwierdzających okoliczności będące podstawą pobytu na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące, tj.: dokumentów potwierdzających zapewnienie miejsca zamieszkania, posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu, posiadania ubezpieczenia zdrowotnego oraz pokrewieństwa. W dniu 19 października 2018 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji we W.napłynęła w dniu 14 listopada 2018 r.). W dniu 18 grudnia 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, datowane na dzień 13 grudnia 2018 r., a także pismo pełnomocnika skarżącego, w którym, oprócz wniosku o przyspieszenie postępowania i wglądu do akt sprawy, zmieniono podstawę prawną wniosku na wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Strona przy piśmie z dnia 14 lutego 20-19 r. (wpływ do organu 14 lutego 2019r.) dołączyła informację starosty na stanowisko "..." i załącznik nr 1 do wniosku, natomiast przy piśmie z dnia 24 maja 2019 r. (wpływ do organu 29 maja 2019 r.) przesłała umowę najmu i jednocześnie zwróciła się o udzielenie informacji, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na tę chwilę spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 20 maja 2019 r., zaś pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. organ poinformował skarżącego, że w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę określa się na dzień 5 sierpnia 2019 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez jednoznaczne wskazanie celu pobytu na terytorium RP, przy czym w przypadku zmiany celu pobytu na pobyt czasowy i pracę wezwano o dołączenie prawa jazdy kategorii B oraz dopłaty w wysokości 100 zł tytułem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania i o przedłużonym terminie załatwienia sprawy, wskazując przy tym powody przedłużenia postępowania. Zwrócono także uwagę, iż niedochowanie terminu wynikało wyłącznie z przyczyn leżących po stronie skarżącego, gdyż organ oczekiwał na przedłożenie wymaganych dokumentów, a następnie strona wniosła o korektę wniosku bez dołączenia niezbędnych dokumentów. Dalej organ wyjaśniał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest w znacznej części uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie dnia 17 października 2018 r. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Czynności tej dokonano więc dopiero po upływie prawie 2 miesięcy po złożeniu wniosku, a następnie biernie oczekiwano na uzupełnienie pierwotnego wniosku bez wyciągnięcia konsekwencji prawnych niedochowania terminu. Podobnie rzecz się ma z czynnościami podejmowanymi po złożeniu korekty wniosku, gdy strona przedkłada kolejno dokumenty uzupełniające i dopiero po wezwaniu pełnomocnika strony, co miało już miejsce po wniesieniu skargi, określa nowy termin zakończenia postępowania i wzywa o uzupełnienie braków wniosku. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki po części przyczyniła się sama strona, gdyż uzupełniała wniosek przez wiele miesięcy, a następnie zmieniła jego żądanie nie przedkładając jednocześnie wymaganych w tej sytuacji dokumentów. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Sąd stwierdza również, iż organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, jednakże przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do organu jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Istotne jest również to, iż stwierdzona przewlekłość nie wynikała wyłącznie z zaniechań organu, nie było to też wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny przewlekłości w znacznej części wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie że przewlekłe prowadzenie postępowania nosiło cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, należy mieć na uwadze ogólną konstatację, że możliwość przyznania określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi (suma pieniężna i grzywna). Wybór środka należy do sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu, w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, nie zaistniały warunki, wskazane powyżej do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 in fine u.p.p.s.a. (podobnie np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17). Dodatkowo należy podkreślić, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na ukierunkowanie postępowania i dokonanie wezwania do uzupełnienia wniosku, co nastąpiło pismem z dnia 4 czerwca 2019 r., chociaż z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie nie uwzględnił żądania przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).