III SAB/Wr 508/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; II. stwierdza, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.M. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, przyznania kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu, za pośrednictwem poczty, w dniu 26 lutego 2018 r. Wniosek ten został zarejestrowany w systemie "Pobyt 2" dopiero w dniu 16 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. organ wezwał skarżącego, w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku o pobyt czasowy bez rozpoznania, do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców lub w delegaturach urzędu, a także wezwał w tym samym terminie do złożenia wniosku na aktualnym formularzu, przedstawienia do wglądu ważnego oryginału paszportu oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, dołączenia 4 sztuk aktualnych fotografii cudzoziemca, a także dołączenia załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przesyłka została wysłana na adres D.L. której strona udzieliła pełnomocnictwa z dnia 22 stycznia 2017 r. (w aktach sprawy administracyjnej). Po dwukrotnym awizowaniu przesyłka została zwrócona nadawcy w dniu 10 maja 2019 r. z adnotacją "zwrot- nie podjęto w terminie". W dniu 16 maja 2019 r. do organu wpłynęło pismo nowego pełnomocnika strony, w którym zawarto wnioski o wgląd do akt, przyspieszenie postępowania, skargę w trybie art. 227 k.p.a. na Wydział z powodu niezarejestrowania wniosku oraz wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o pobyt czasowy przez stronę. Do pisma tego dołączono kserokopię paszportu, załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a także wniosek pracodawcy o dołączenie do sprawy załącznika nr 1. W tym samym dniu do organu wpłynęły 2 inne pisma procesowe, tj. ponaglenie na bezczynność i na przewlekłość organu, kierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (przekazane organowi wyższego stopnia pismem z dnia 5 czerwca 2019 r.) oraz niniejsza skarga (wpływ do Sądu w dniu 18 czerwca 2019 r.). Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. organ zawiadomił stronę (doręczono w dniu 11 czerwca 2019 r. na adres nowego pełnomocnika) o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 26 lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na fakt nieuzupełnienia braków tego wniosku w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. jako nieuzasadnionej. W ocenie organu przed złożeniem skargi skarżąca nie wyczerpała przysługujących stronie środków zaskarżenia, co w konsekwencji powinno prowadzić do odrzucenia skargi. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda zwrócił uwagę, że z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych we wskazanym terminie, zawiadomieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. organ pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Podkreślono, iż do dnia wydania zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania strona nie stawiła się osobiście w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz nie przedstawiła oryginału dokumentu podróży, jak również nie dołączyła aktualnego zdjęcia cudzoziemca. Wojewoda wskazywał ponadto, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b u.p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do brzmienia art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia to do organu prowadzącego postępowanie. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Istotne jest tylko to, aby wymagane ponaglenie było złożone nie później niż wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co dokonuje się za pośrednictwem organu, którego działania lub niedziałania skarga dotyczy. W przedmiotowej sprawie ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżąca wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 16 maja 2019 r., tj. w tym samym dniu co skargę do tut. Sądu. W tej sytuacji nie było podstaw do odrzucenia skargi, wobec czego należało przejść do jej merytorycznego rozpoznania. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro po wniesieniu skargi sprawa została formalnie zakończona poprzez zawiadomienie z dnia 6 czerwca 2019 r. o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne, tym bardziej, iż ocenę legalności tej czynności Sąd badał w innym postępowaniu o sygn. akt IV SAB/Wr 938/19, ze skargi strony na bezczynność organu. Tym samym niniejsze postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu, i to o charakterze raczej identyfikacyjnym, było zarejestrowanie wniosku w systemie "Pobyt 2" prawie 14 miesięcy po wpłynięciu wniosku do urzędu. Dalszą czynnością, dokonaną na trzeci dzień od rejestracji, było wezwanie strony do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków wniosku. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż uaktywnienie organu, czego wyrazem było zawiadomienie z dnia 6 czerwca 2019 r., miało związek z wpłynięciem ponaglenia do organu wyższego stopnia i skargi skierowanej do sądu administracyjnego. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego (ponaglenie i skarga) wymusiły działanie z jego strony. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżący czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota w wysokości 15.000 zł jest zbyt wygórowana. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).