III SAB/Wr 513/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania dokumentów, postanawia: odrzucić skargę. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w L. w sprawie niewydania dokumentów medycznych tj. potwierdzających u niego chorobę miażdżycy oraz dokumentów opisujących jego zachowanie podczas pobytu w siedzibie ZUS w 2011 i 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem sprawy niniejszej jest kwestia bezczynności organu (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). Skarżący domagał się wydania przez organ dokumentów medycznych tj. potwierdzających u niego chorobę miażdżycy oraz dokumentów opisujących jego zachowanie podczas pobytu w siedzibie ZUS w 2011 i 2012 r. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie (por. wyrok WSA w B. z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...]) wskazuje się, że sprawy ubezpieczeniowe, mają złożony charakter. Z jednej strony występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. A zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W jego kognicji znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Ze względu na brzmienie art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie, Sąd zbadał, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeń społecznych. Wskazać zatem należy, że stosownie do brzmienia art. 83 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 zwanej dalej: "u.s.u.s." Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 83 ust. 3 odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Z przywołanych regulacji wynika, że co do zasady decyzje ZUS w indywidualnych sprawach podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Od decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach k.p.c. W art. 1 k.p.c. ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej reguły są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 k.p.c., ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Odwołaniem do sądu powszechnego skarży się również bezczynność lub przewlekłość ZUS w zakresie wydania decyzji w indywidualnej sprawie, o której mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Jeżeli bowiem ZUS nie wyda stosownej decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie, wnioskodawca może złożyć odwołanie do sądu powszechnego. Wyjątek dotyczący zaskarżania decyzji wydanej przez ZUS do sądu powszechnego, ustawodawca wprowadził w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami p.p.s.a. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. I tylko te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (postanowienie NSA z [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...]). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Skoro obowiązuje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (postanowienie NSA z [...] listopada 2008 r., sygn. akt I [...]). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność – jedynie - w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 tego przepisu, który wymienia decyzje, postanowienia i inne akty władcze wydane w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżony brak rozstrzygnięcia dotyczy bowiem sprawy "niewydania przez organ dokumentów medycznych tj. potwierdzających u niego chorobę miażdżycy oraz dokumentów opisujących jego zachowanie podczas pobytu w siedzibie ZUS w 2011 i 2012 r.", a zatem sprawy w której nie przewidziano sądowoadministracyjnego trybu zaskarżenia, wyłączając tym samym możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów p.p.s.a. Z uwagi na treść żądania w sprawie nie znajdzie też zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.