III SAB/Wr 52/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego O. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. rozstrzygnięcie sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. B. (małoletni - reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego O. B.) zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w sprawie z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego [...] czerwca 2018 r. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 187 ust. 1 pkt 1 lit a, ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2018 r. poz. 2094) wniósł skargę skargę na bezczynność Wojewody D. i zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1. art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w ww. przepisie, 2. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia, 3. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, 4. art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, 5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, 6. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, 7. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia na ustny wniosek. W konsekwencji wniósł o:. a) zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie lub kontynuacje nauki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, b) stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz iż ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, c) wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000,00 złotych, d) przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 złotych, e) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, f) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadnił, że: 1) [...] lipca 2018 r. został złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ([...] lipca 2018 r. wpłynął do organu); 2) [...] lipca za pośrednictwem pełnomocnika zwrócono się do Wojewody o udzielenie informacji o sprawie; 3) z powodu braku reakcji organu, [...] sierpnia 2018 r. zostało wniesione ponaglenie na bezczynność organu; 4) ponaglenie zostało przekazane do organu II instancji z opóźnieniem (samo pismo o przekazaniu ponaglenia sporządzono [...] września 2018 r., natomiast zgodnie z informacją zawartą na stronie e-monitoring zostało nadane dopiero [...] września 2018 r.); 5) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców do dnia sporządzenia skargi do Sądu nie odpowiedział na ponaglenie; 6) pismem z [...] września 2018 r. zostało skierowane wezwanie o uzupełnienie braków wniosku, co zostało niezwłocznie uczynione; 7) pomimo prośby o wstawienie stempla do dokumentu podróży na podstawie art 108 ustawy o cudzoziemcach, prośbie bez uzasadnienia odmówiono; 7) przez cały czas toczącego się postępowania nie ma możliwości osobistego kontaktu z urzędnikami i ich przełożonymi. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wojewoda wyjaśnił, że jednocześnie w tym samym dniu powiadomił stronę o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia, który określono na dzień [...] kwietnia 2019 r. wobec konieczności zasięgnięcia opinii i uzyskaniem informacji od w/w podmiotów. Wojewoda podkreślił, że pismem niniejszym powiadomiono stronę o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku oraz wezwano do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie stronie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek strony skarżącej z [...] czerwca 2018 r. jest załatwiany zbyt długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny wynikający z regulacji zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie tego wniosku Wojewoda zrealizował dopiero pismem z [...] września 2018 r, w którym wezwał stronę do uzupełnienia wniosku złożenia dodatkowych dokumentów. Nie uszło uwadze Sądu, że pismo to było reakcją Wojewody na złożone przez stronę skarżącą [...] sierpnia 2018 r. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie . Pomimo uzupełnienia braków wniosku w terminie, do dnia wyniesienia skargi do Sądu, organ pozostawał całkowicie bezczynny. Z tego powodu strona skarżąca złożyła [...] grudnia 2018 r. skargę na bezczynność Wojewody w sprawie jej wniosku z [...] czerwca 2018 r. Reakcją Wojewody na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było pismo z [...] stycznia 2019 r., w którym wezwał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów i poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który organ ustalił na [...] kwietnia 2019 r. Tego samego dnia Wojewoda, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.1990), zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy [...] Oddziału Straży Granicznej czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dla oceny działania, a właściwie braku działania organu w tej sprawie ma znaczenie, że aktywność Wojewody podjęta w styczniu 2019 r. zainicjowana została wniesiona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd stwierdza, że z akt sprawy nie wynika, aby do takiego działania Wojewody przyczyniła się strona skarżąca, która wprawdzie została wezwana o uzupełnienie wniosku, ale uczyniła to w terminie. Ponadto wskazać należy, że Wojewoda w piśmie z [...] września 2018 r., w którym na podstawie art. 37 k.p.a., przekazał złożone przez stronę ponaglenie, przyznał, że jest ono uzasadnione. Oceniając działanie Wojewody w tej sprawie Sąd stwierdził, że poza pismem z [...] stycznia 2019 r., (sformułowanym po wniesieniu skargi do Sądu) Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. W w/w piśmie, co trzeba dostrzec, Wojewoda nie powołał regulacji art. 36 k.p.a. (powołał błędnie art. 35 k.p.a.) i nie podał przyczyn zwłoki. Poprzestał na wskazaniu nowego przewidywanego, co podkreślił terminu załatwienia sprawy. Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w w/w piśmie [...] stycznia 2019 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, występowała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Wręcz przeciwnie sytuacja strony skarżącej wydaje się oczywista z akt sprawy wynika, że strona odpowiedziała terminowo na wezwanie organu z [...] września 2018 r. Natomiast styczniowa aktywność Wojewody spowodowana została wniesioną skargą do Sądu. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł , o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Sąd skargę w tym zakresie oddalił. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że na moment orzekania sprawa nie została załatwiona przez organ, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III, IV i V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).