III SAB/Wr 52/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi Y.A. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500,00 zł (dwa tysiące pięćset złotych ): V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę: 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Y.A. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy w dniu 23 sierpnia 2017 r. (data wpływu) Strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek o wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 13 marca 2018 r. Organ wezwał Stronę - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania - do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim, okazania oryginału paszportu wraz z dołączeniem kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe oraz złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 29 marca 2018 r. Strona stawiła się w D. Urzędzie Wojewódzkim i braki z wezwania uzupełniła. W dniu 21 czerwca 2018 r. Organ wystosował pismo, w którym informował Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - wskazując dzień 19 września 2018 r., a także wezwał do uzupełnienia w terminie 14 dni dokumentów (kserokopie z umożliwieniem wglądu w oryginały): • oświadczenia Y. A. o pokryciu kosztów utrzymania Strony na terytorium RP, • oświadczenia Y. A. o ilości osób na jego utrzymaniu, wymienionych z imienia i nazwiska oraz stopnia pokrewieństwa wraz z oświadczeniem o pokryciu wszelkich kosztów tych osób związanych z pobytem na terytorium RP, • dokumentu potwierdzającego, że Strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce, • potwierdzenia posiadania ubezpieczenia zdrowotnego przez Stronę (dołączona do wniosku polisa utraciła ważność z dniem 5.04.2018 r.). W wymienionym piśmie poinformowano również o możliwości uzyskania stempla w paszporcie, potwierdzającego złożenie wniosku o pobyt czasowy. Również 21 czerwca 2018 r. Organ zwrócił się do jednostek: Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 5 lipca 2018 r. Strona uczyniła zadość wezwaniu,. Ponadto w tej samej dacie do Organu wpłynęło pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji we W., w którym poinformowano, że z dostępnych baz danych nie wynika, by pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 3 grudnia 2019 r. (data wpływu do Organu) Strona złożyła ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewodę D. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a 17 grudnia 2019 r. do Organu wpłynęła skarga Strony na przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę D. w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. W treści skargi zarzucono Organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy Strony, naruszenie zasady zaufania do organu administracji publicznej oraz szybkości postępowania. Strona w oparciu o wskazane naruszenia wniosła o: – stwierdzenie, że Organ dopuści się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, – zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, – stwierdzenie, że przewlekłość prowadzenia postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 6.000,00 zł., – zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, – rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano na niedochowanie terminów ustawowych załatwienia sprawy Strony, co miało wynikać z zaniechań Organu. W dniu 20 grudnia 2019 r. Organ sporządził pismo o przekazaniu ponaglenia Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w którym to piśmie uznał ponaglenie za zasadne. Również 20.12.2019 r. Organ sporządzi pismo, w którym wskazał na możliwość Strony zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wezwał o dostarczenie ubezpieczenia zdrowotnego (z uwagi na utratę ważności poprzedniej polisy), aktualnego zaświadczenia o uczęszczaniu Strony do szkoły ze wskazanym terminem jej ukończenia lub zaświadczenia o przyjęciu Strony na studia (kopie z umożliwieniem wglądu w oryginały). W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W treści tego pisma wskazano zaistniałe w sprawie czynności Strony oraz Organu. Podniesiono, że przebieg postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest spowodowany ogromnym napływem wniosków cudzoziemców, fluktuacją kadr oraz koniecznością dochowania należytej staranności i wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów. W ocenie Organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Nie zgodzono się z wnioskiem skargi o zasądzenie sumy pieniężnej, albowiem taki wniosek jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie, więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ administracji dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych. Z akt tych wynika, że pierwszą czynność Organ podjął po 6 miesiącach od wpływu wniosku (już tu nastąpiło przekroczenie terminu ustawowego na załatwienia sprawy). Czynnością tą było wystosowanie do Skarżącej wezwania z 13 marca 2018 r. o osobiste stawiennictwo, o okazanie paszportu, o dołączenie do akt kserokopii stron paszportowych z adnotacjami i złożenie odcisków linii papilarnych. Pomimo uczynienia zadość wezwaniu w terminie - co przyznaje sam Organ w odpowiedzi na skargę – nastąpiła cisza po stronie Organu, która trwała do 21 czerwca 2018 r., kiedy to Organ wyznaczył dzień 19.09.2018 r. jako termin zakończenia postępowania i wystosował kolejne wezwanie do Strony do uzupełnienia dokumentów oraz osobnym pismem zwrócił się do jednostek: Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zadość wezwaniom Strona oraz Policja uczyniły 5 lipca 2018 r. Następnie dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania - po upływie 17 miesięcy, Organ w dniu 20 grudnia 2019 r. sporządził pisma o przekazaniu ponaglenia Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców (uznając ponaglenie za zasadne) oraz pismo, w którym wskazał na możliwość Strony zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wezwał o dostarczenie ubezpieczenia zdrowotnego (z uwagi na utratę ważności poprzedniej polisy), aktualnego zaświadczenia o uczęszczaniu Strony do szkoły ze wskazanym terminem jej ukończenia lub zaświadczenia o przyjęciu Strony na studia (kopie z umożliwieniem wglądu w oryginały). Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby wniosek był procedowany po uzupełnieniu przez Stronę na wezwanie (pierwsze jak i kolejne) braków. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 6 miesiącach od jego wpłynięcia. Następnie pomimo uzupełniania braków przez Stronę dalej nie rozpoznaje wniosku, by w konsekwencji po upływie kolejnych 17 miesięcy i to dopiero po złożeniu przez Skarżącego skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, ponownie wezwać Stronę do przedłożenia kolejnych dokumentów, których poprzednie wersje zdezaktualizowały się z uwagi na przewlekłe procedowanie wniosku Skarżącej bez jej winy. Organ przez okres ponad roku nie podejmował żadnych czynności mających na celu zakończenie sprawy. Niewątpliwie czynności Organu zostały podjęte już po dacie, w której wniosek powinien był zostać załatwiony, a sprawa (jak wynika z akt) nadal jest w toku. Powyższe wskazuje, że Organ dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, a w sprawie nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę Organu, Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania świadczy zlekceważenie Strony oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Sytuacja, w której Skarżąca czeka tak długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie, musi przedstawiać kolejne wersje dokumentów (z uwagi na ich deaktualizację związaną z upływem czasu) i brak rozstrzygnięcia na dzień orzekania niniejszym wyrokiem nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, co jaskrawie wyraża się w okoliczności konieczności "zmuszenia" (przez skargę do tut. Sądu) Organu do zainteresowania sprawą, na co wskazuje sekwencja czasowa wydarzeń. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Strony skarżącej o przyznanie Jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 2.500,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 6.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.