III SAB/Wr 522/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi O. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 23 maja 2018 r.; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 maja 2018 r. O. M. złożyła do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w dniu 9 listopada 2018 r. wpłynęło do organu ponaglenie strony, złożone przez pełnomocnika, w celu załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 15 listopada 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku i dostarczenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, umowę o współpracy zawartą pomiędzy agencją pracy tymczasowej a pracodawcą, Jednocześnie poinformowano stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do 14 lutego 2019 r. W dniu 26 listopada 2018 r. wpłynął wniosek pełnomocnika strony o wgląd do akt sprawy. W e-mailu z dnia 7 stycznia 2019 r. organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 18 stycznia 2019 r. W dniu 21 lutego 2019 r. wpłynął do organu skorygowany załącznik nr 1 do wniosku (zmiana pracodawcy) oraz wymagane dokumenty. W dniu 23 maja 2019 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 23 czerwca 2019 r. i wezwano stronę do dostarczenia dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania (umowa najmu lokalu mieszkalnego wygasła w dniu [...] maja 2019 r.). W dniu 20 maja 2019 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 w związku z art. 9 k.p.a., art. 37 § 4 w związku z art. 9 k.p.a., art. 6 w związku z art. 8 k.p.a., art. 61 § 4 w związku z art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 w związku z art. 10 k.p.a., art. 74 § 2 w związku z art. 14 k.p.a. oraz art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650) i wniosła o: - stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienie sprawy w terminie, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł, - zwrot kosztów postępowania, - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę z dnia 17 czerwca 2019 r. Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej w dniu 23 maja 2018 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ dopiero po blisko 6 miesiącach podjął pierwszą czynność, jaką było wezwanie strony w dniu 15 listopada 2018 r. do uzupełnienia braków wniosku oraz wystąpienie do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko sześć miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wzywa o uzupełnienie braków wniosku. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 23 maja 2018 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd uznał, że będzie to termin wystarczający do załatwienia sprawy uwzględniając, że wniosek skarżącej wymagał uzupełnienia, albowiem obarczony był brakami formalnymi, doszło do zmiany załącznika nr 1 do wniosku (zmiana pracodawcy), a zaistniała dotąd bezczynność może wymagać dodatkowej aktualizacji niektórych danych niezbędnych do wydania decyzji. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i niezakończenie postępowania przez tak długi okres, Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ramach przysługujących kompetencji (sąd "może"), Sąd postanowił wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. Wprawdzie powszechnie wiadome jest, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.), to jednak dla wymierzenia organowi grzywny nie mogą stanowić wystarczającego usprawiedliwienia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach. Z tych względów wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł został uwzględniony (pkt IV wyroku). Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd, na podstawie lektury akt, nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej. Należy zauważyć, że organ przed przekazaniem skargi wdrożył adekwatne do stanu sprawy czynności procesowe, nadając dalszy bieg toczącemu się postępowaniu, a w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej (przeżyty stres, brak możliwości podjęcia pracy). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność nie wynikała wyłącznie z postawy organu, ponieważ przedłożony wraz z wnioskiem materiał dowodowy nie był kompletny. Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 15 listopada 2018 r. do uzupełnienia braków wniosku, przesłała stosowne dokumenty dopiero w dniu 20 lutego 2019 r. (wpływ do organu 21 lutego 2019 r.) wraz ze skorygowanym załącznikiem nr 1 do wniosku (zmiana pracodawcy). Konieczne było również wezwanie strony do przedłożenia dokumentu odnośnie posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania z uwagi na zakończenie najmu lokalu na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2018 r. Organ informował również stronę o nowych terminach załatwienia sprawy. Sąd przy tym miał również na uwadze, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (pkt V wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - VI sentencji wyroku.