III SAB/Wr 531/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia NSA Anna Moskała, (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 9 marca 2017 r.; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem V. S. (dalej: strona skarżąca) z dnia 13 września 2017 r. ( data wpływu do organu ) , adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) , o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 8 grudnia 2017 r. strona przedłożyła dokumenty w sprawie. Pismem z dnia 23 marca 2018 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które skarżąca uzupełniła w dniu 4 kwietnia 2018 r. Następnie pismem z dnia 12 lipca 2018 r. organ poinformował stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 12 października 2018 r. oraz możliwości uzyskania stempla do paszportu. Pismem tym wezwano też stronę skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W dniu 8 grudnia 2017 r. strona przedłożyła dokumenty w sprawie. Pismem z dnia 23 marca 2018 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które skarżąca uzupełniła w dniu 4 kwietnia 2018 r. Następnie pismem z dnia 12 lipca 2018 r. organ poinformował stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 12 października 2018 r. oraz możliwości uzyskania stempla do paszportu. Pismem tym wezwano też stronę skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Jednocześnie pismem z dnia 12 lipca 2018 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. Wymagane dokumenty skarżąca przedłożyła w dniu 30 lipca 2018 r. i 8 sierpnia 2018 r. W dniu 14 maja 2019 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi (wezwanie z dnia 4 czerwca 2019 r. informujące stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, który wyznaczono na 2 sierpnia 2019 r. oraz wzywające do przedłożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony). Wymagane dokumenty skarżąca przedłożyła w dniu 30 lipca 2018 r. i 8 sierpnia 2018 r. W dniu 14 maja 2019 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. (data wpływu: 21 maja 2019 r.) strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi (wezwanie z dnia 4 czerwca 2019 r. informujące stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, który wyznaczono na 2 sierpnia 2019 r. oraz wzywające do przedłożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony). Pismem z dnia 20 maja 2019 r. (data wpływu: 21 maja 2019 r.) strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z 13 września 2017 r. , podnosząc zarzut naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35, w zw. z art. 36, art. 9, art. 6 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.). Strona domagała się : 1. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia wniesienia ponaglenia na bezczynność organu, 3. wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 6. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi strona wywodziła , że 13 września 2017 r. złożyła wniosek i pomimo upływu ponad 20 miesięcy od dnia złożenia wniosku sprawa nie została załatwiona . Jednocześnie nie została ona też poinformowana o przyczynach zwłoki , ani o nowym terminie załatwienia sprawy. Wystąpiła zatem bezczynność, gdyż organ co prawda podjął czynności, ale w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu. Według skarżącej przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, co wskazuje na to , że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 §1 i 2 p.p.s.a. W jego ocenie strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, bowiem złożyła ponaglenie zaledwie siedem dni wcześniej niż skargę, zatem organ wyższego stopnia nie miał możliwości zapoznać się z ponagleniem przed złożeniem skargi, a tym bardziej ustosunkować się do niego. W przypadku braku uwzględnienia powyższego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli , ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Dodatkowo organ wskazał, że wprowadzono zmiany w strukturze i organizacji pracy, które mają zwiększyć efektywność i przyspieszenie wydawania decyzji. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Podkreślił również, że to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie skarżącej suma pieniężna. W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2019 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, strona skarżąca podtrzymała argumentację i żądania zawarte w skardze. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, jako wniesionej przedwcześnie podniosła , że przeprowadzony przez organ wywód prawny nie znajduje uzasadnienia w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisów oraz ugruntowanym orzecznictwie sądowym. Uwzględniając powyższe, w ocenie strony skarżącej, samo złożenie ponaglenia wywiera skutek w postaci wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia i otwiera drogę do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302, ze zm.) - dalej p.p.s.a. – skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18, publ. CBOSA). Również w orzecznictwie tutejszego Sądu wielokrotnie wyrażano stanowisko, wedle którego wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 listopada 2018 r., III SAB 48/18; z 14 marca 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 kwietnia 2019 r. III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Powyższe stanowisko aprobuje także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie . Z tego też względu warunek formalny , o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. został - zdaniem Sądu - w tej sprawie spełniony. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu . Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 13 września 2017 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez ponad sześć miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 23 marca 2018 r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jednak Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad sześciu miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie po uzupełnieniu materiału dowodowego przez stronę, organ nie robi nic przez kolejne ponad dwa miesiące. Ponadto Wojewoda nie wykonywał – poza pismami z 12 lipca 2018 r. i 4 czerwca 2019 r. - w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Co więcej, tych nowych, wyznaczonych terminów organ nie dochował. Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres ( ponad 2 lata ) aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej , a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo złożenia kompletnych dokumentów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do odmowy zastosowania przez Sąd instytucji grzywny i oddalenia dalej idącej skargi , z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej ,wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej . Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną powinna spełnić instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).