III SAB/Wr 534/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 30 maja 2018 r.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. V. (dalej: strona skarżąca) wniosła w dniu [...] maja 2019 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zwolnienia na pobyt czasowy, złożonego [...] maja 2018 r. (data wpływu do organu), zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła o : 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p. p.s a., 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Dodatkowo organ wskazał, że wprowadzą zmiany w strukturze i organizacji pracy, które mają zwiększyć efektywność i przyśpieszenie wydawania decyzji. Organ podniósł, że w stanie faktycznym sprawy brak podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy, które mają zwiększyć efektywność i przyspieszenie wydawania decyzji. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdymi przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Podkreślił również, iż to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie skarżącej suma pieniężna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie ,,przewlekłości postępowania" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a. (,,postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskom (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znacznie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13) stwierdził, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy miedzy poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Akta sprawy dowodzą, że w dniu [...] maja 2018 r. do organu wpłynął wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...] grudnia 2018 r. strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do organu ponaglenie. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ, na podstawie art. 109 ust 1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócił się do komendanta Wojewódzkiej Policji – Wydziału Postępowań Administracyjnych we W., Delegatury ABW we W., Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. O., czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej strony skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z kolei pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ, na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. poinformował stronę skarżącą, że przewidziany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie określa na dzień [...] marca 2019 r. Ponadto organ, na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał o uzupełnienie dokumentów w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda przesłał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie strony skarżącej z powodu niezałatwienia sprawy w terminie. W dniu [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do organu) strona skarżąca uzupełniła dokumenty żądane przez organ. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Naczelnik Wydziału Postępowań Administracyjnych KWP we W.. odpowiedział na zapytanie organu. Decyzję z dnia [...] maja 2019 r. ([...]) Wojewoda D. udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] maja 2020 roku. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Jak odnotowano wyżej, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda D. udzielił stronie skarżącej zezwolenie na pobyt czasowy na terenie RP. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2018 r. (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Tym samym postępowanie w tym zakresie należało umorzyć, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyżej przedstawiono pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomii procesowej, zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 oraz 812 pa). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Wskazać należy, że możliwość przyznania stronie skarżącej określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art.149 § 2 p.p.s.a. jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być oznaczone w przypadku uwzględnienia skargi. Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, który jest zwalczaniu bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Skoro zasądzenie sumy pieniężnej jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji, z punktu widzenia ochrony praw strony. Mając na uwadze pkt III wyroku Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowego środka dyscyplinująco – represyjnego i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.