III SAB/Wr 535/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi: O. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 27 kwietnia 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w postępowaniu, która ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. O. P. (dalej: strona, skarżąca) wniosła w dniu 1 kwietnia 2020 r. (data wpływu do D. Urzędu Wojewódzkiego we W.) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zainicjowanej wnioskiem złożonym w dniu [...] r. (data wpływu do organu). Skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że na wydanie decyzji w sprawie oczekuje od ponad 21 miesięcy, mimo złożenia ponaglenia w dniu 29 listopada 2019 roku. Organ tym samym naruszył normy Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące niedochowanie obowiązującego terminu załatwienia sprawy, skutkiem czego pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli, lecz jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców (w 2018 r. wpłynęło 18.324 wniosków zaś w 2019 – 23.888), konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz powodowane jest również brakami kadrowymi. Mimo wdrożenia procedur mających na celu zminimalizowanie powstałych opóźnień, oczywiste jest, że przy tej ilości spraw dochodzi do uchybienia ustawowych terminów, lecz z uwagi na te obiektywne czynniki, opóźnienie w tej konkretnej sprawie nie powinno być uznane za mające charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana w skrócie jako " p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Do pojęcia "bezczynności" odnosi się art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że ma ona miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Jest to rozumienie zbieżne z formułowanym już wcześniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie podjął je, ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Wojewoda przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu [...] roku. W dniu 22 października 2018 r. oraz 22 i 26 listopada 2018 r. złożyła dodatkową dokumentację, nadto stawiła się osobiście w urzędzie w dniu 22 listopada 2018 r. i 3 marca 2020 r. przedłożyła także aktualny załącznik nr 1 od pracodawcy. Lektura akt sprawy nie odnotowuje podjęcia istotnych czynności procesowych organu zmierzających do załatwienia sprawy poza faktem potwierdzenia wpływu pism skarżącej oraz osobistego jej stawiennictwa. W świetle powyższych okoliczności trzeba stwierdzić, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Tym samym, za uzasadniony uznać należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu w zakresie wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał, że zaistniała bezczynność ma znamiona rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku według art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten pozostaje bierny, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku strony w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, w kontrolowanej sprawie Sąd na podstawie analizy akt uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Około dwuletni tok postępowania nie jest bowiem usprawiedliwiony okolicznościami sprawy. Mogło to wywołać rzeczywiście stan niepewności co do swej sytuacji prawnej i faktycznej u cudzoziemki. Sąd przyznał zatem z urzędu stronie skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) uznając, że kwota 500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje krzywdy związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. O kosztach postępowania (w punkcie IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, dlatego też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).