III SAB/Wr 537/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Y. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w pkt I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Y. Z. (dalej skarżący) wniósł [...] maja 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1. art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w w/w przepisie; 2. art. 36 § 1 kpa w zw. art. 9 kpa, poprzez niepoinformowanie strony za pośrednictwem ustawionego w toku postępowania pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia, 3. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, 4. art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, 5. art. 6 k.p.a w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, 6. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie Mocodawcy ani jej ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, 7. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia Mocodawcy oraz jego pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny jak i pisemny wniosek, 8. art. 217 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego wniosku. _ naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 21 ust. 1 i la ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości - Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694; ost.zm. Dz. U. z 2006 r. Nr 208, poz. 1540 oraz art. 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe - Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665; ost.zm. Dz. U. z 2006 r. Nr 245, poz. 1775 poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której to potwierdzenie i wpłaty gotówkowej nie wymagało podpisu i pieczątki pracownika banku, gdyż jak wynika z prawa bankowego i ustawy o rachunkowości oświadczenia woli mogą być składane w postaci elektronicznej, a żądanie ponownego dostarczania uprzednio prawidłowo złożonego dokumentu księgowego wpłynęło na przewlekłość postępowania i stworzyło niepotrzebne komplikacje dla strony. Wobec powyższego skarżący wniósł o: a) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 PrPostSądAdm zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, b) na podstawie art. 149 § la PrPostSądAdm stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz iż ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem praw, c) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 PrPostSądAdm wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000,00 złotych (słownie: jeden tysiąc złotych 00/100), d) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 PrPostSądAdm przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 złotych (słownie: cztery tysiące złotych 00/100), e) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 PrPostSądAdm zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, f) na podstawie § 14 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, g) na podstawie art. 119 pkt 4 PrPostSądAdm o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinni być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. W ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, jak również o wymierzenie organowi grzywny jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Organ podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Akta sprawy dowodzą, że w dniu [...] września 2018 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy. Pismem z dnia [...] września 2018 r. (data wpływu do organu [...] września 2018 r.) skarżący, działając przez pełnomocnika złożył wniosek o wgląd do akt sprawy. Następnym pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia faktu złożenia przez niego wniosku o pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia [...] października 2018 r. (do organu wpłynęło [...] października 2018 r.) skarżący złożył ponaglenie. W dniu [...] listopada 2018 r. Wojewoda wydał skarżącemu żądane zaświadczenie. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Braki formalne uzupełniono w terminie. Z kolei pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda przekazał ponaglenie skarżącego do Urzędu do Spraw Cudzoziemców – Departamentu Legalizacji Pobytu w W. W dniu [...] maja 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody. Organ pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 35 § 3 kpa oraz art. 109 ustawy o cudzoziemcach poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określa na [...] września 2019 r., jednocześnie podał, że możliwe jest otrzymanie stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Ponadto organ wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów w sprawie w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa, Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej i w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36, art. 12, art. 8, art. 9 i 10, art. 11 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.) Konsekwencją stwierdzonej bezczynności jest zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2018 r. (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu Sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi Sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsca okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Dopiero złożenie skargi na bezczynność Wojewody, zmobilizowało organ do dalszego procedowania w sprawie. Nie stanowią usprawiedliwienia podstawy organu, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników. Właściwą organizacje zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych. Należy podkreślić, że organ dopiero na etapie skargi do urzędu poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Według art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny, z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. We wszystkich tych przypadkach ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa ,,może"), zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej – nie jest obligatoryjne. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że celowe zastosowanie wobec organu dodatkowego środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie – wobec zobowiązania organu w pkt III wyroku, do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2018 r. oraz zasądzenia od Wojewody grzywny (pkt IV wyroku) nie zaistniały warunki do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, stąd Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w pkt V sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt VI sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podnieść należy, że przygotowanie skargi w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP, wymagało w istocie minimalnego wkładu pracy, ponieważ w sprawie nie występowały ani okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, ani budzące wątpliwości problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia. Ponadto skarga wniesiona w niniejszej sprawie stanowiła w istocie odpowiednie powielenie skargi wniesionej do tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 522/19, w której zasądzono zwrot kosztów postępowania w całości. M.K. 20.12.2019 r.