III SAB/Wr 538/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi A.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 307 (trzysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.K. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł 23 maja 2019 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej jako Wojewoda lub organ), w sprawie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego w dniu 19 września 2018 r. Przedmiotową skargę strona wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 u.p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Strona podniosła, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się przed Wojewodą ponad osiem miesięcy, nie została dotychczas wydana decyzja administracyjna udzielająca zezwolenia na pobyt czasowy, zaś jej pełnomocnik nie został poinformowany o konieczności dostarczenia jakichkolwiek brakujących dokumentów, pomimo uzupełnienia braków formalnych i złożenia wniosków o wszczęcie postępowania. Wojewoda, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie twierdząc, że w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazywał, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. – organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postepowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w dniu 19 września 2018 r. (data wpływu do organu). Pismem z dnia 20 listopada 2018 r. strona skarżąca złożyła wniosek o podjęcie przez organ niezbędnych czynności w sprawie. W dniu 18 grudnia 2018 r. wpłynęło ponaglenie z dnia 17 grudnia 2018 r., przekazane następnie przez organ pismem z dnia 13 lutego 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 31 stycznia 2019r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które strona uzupełniła w dniu 13 lutego 2019 r. Pismem z dnia 22 marca 2019 r. strona zwróciła się z prośbą o wszczęcie postępowania, przekazanie informacji o możliwości uzyskania stempla do paszportu, wyznaczenie przybliżonego terminu zakończenia sprawy. Pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 4 września 2019 r. oraz możliwości uzyskania stempla do paszportu. Jednocześnie pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Sądu, powyżej przedstawiony stan faktyczny wskazuje bezsprzecznie, że Wojewoda prowadził sprawę z wniosku strony przewlekle. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę wniosku, tj. od dnia 19 września 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) Wojewoda przez ponad cztery miesiące nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 31 stycznia 2019 r. Czynnością tą było zwrócenie się do strony o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Zdaniem Sądu wezwania do usunięcia braków formalnych w przypadku masowego wpływu podobnych rodzajowo i tematycznie wniosków cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Należy zauważyć, że po uzupełnieniu braków formalnych przez stronę w dniu 13 lutego 2019 r., organ pozostał następnie w bezczynności przez ponad trzy miesiące. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku pod kątem jego kompletności dopiero po ponad czterech miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie nie podejmuje żadnych innych czynności w tej sprawie przez kolejne trzy miesiące. Nawet tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, nie zostały przez organ wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Ponadto Wojewoda nie wykonywał – poza pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. - w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt wynika również, że złożone przez skarżącego ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a Uzasadnionym w tej sytuacji staje się przyjęcie, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., a w konsekwencji art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżący czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny zawarte w pkt III sentencji wyroku zostało oparte na przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w powołanym przepisie ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu, który dopuścił się przewlekłości postępowania. Prewencyjny charakter grzywny, jak i podane wyżej okoliczności przemawiały, w ocenie Sądu, za wymierzeniem w niniejszej sprawie organowi grzywny w wysokości 500 zł. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu. Sąd nie uznał natomiast za zasadne i celowe przyznanie na rzecz strony jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z argumentacji skarżącego, zawartej w skardze wynika bowiem, że poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej oczekuje w istocie rekompensaty za trudną sytuację życiową, w jakiej się znalazł. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine u.p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd – na podstawie art. 151 u.p.p.s.a oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie stronie sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 u.p.p.s.a., kierując się zasadą ich miarkowania z uwagi na uwzględnienie tylko części żądania, w ten sposób, iż przyznano połowę uiszczonego wpisu od skargi (50 zł), połowę wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).