III SAB/Wr 55/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi A.K. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszaniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu - Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku z 7 grudnia 2017 r. Działając w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; 2) zbadanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na jego rzecz pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez rozprawy); 6) zasądzenie kosztów. Skarżący wskazał, że: 1) 7 grudnia 2017 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2) 19 stycznia 2018 r. wystosowała pismo na adres Wojewody mające na celu przyspieszenie postępowania oraz umożliwienie wglądu w akta, ponadto uzupełnił brakujące dokumenty; 3) skierował na adres Wojewody (datowane na 22 lutego 2018 r.) ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie; 3) pismem z 15 marca 2018 r., jego pełnomocnik poinformował Wojewodę o zmianie adresu do doręczeń; 4) z uwagi na brak reakcji Wojewody na ponaglenie, pełnomocnik wniósł - 22 marca 2018 r. - ponaglenie bezpośrednio do organu II instancji. Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżący zaakcentował, że od momentu złożenia wniosku minęły ponad 4 miesiące. Skarżący stwierdził, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy - w prawnie ustalonym terminie - organ ten nie podjął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Motywował, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty (dlaczego nie została podjęta czynność). Dodał, że bezczynność organu należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W piśmie procesowym z 26 czerwca 2018 r. skarżący sprecyzował, że faktycznie skarży nie bezczynność, lecz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wskazał, że 7 grudnia 2017 r. strona wniosła do Wojewody D. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy. W dniu 22 lutego 2018 r. do tut. urzędu wpłynęło ponaglenie pełnomocnika strony, które 10 kwietnia 2018 r. zostało przekazane wraz z całą dokumentacją, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. (data wpływu: 24 kwietnia 2018 r.) strona działając przez pełnomocnika wniosła za pośrednictwem tut. organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z późn. zm.) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie w tym samym dniu, tj. 10 kwietnia 2018 r. organ administracji wystosował do strony pismo z informacją o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał wniesione przez stronę 22 lutego 2018 r. ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 10 lipca 2018 r., a ponadto zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu postanowienia organ wyższego stopnia stwierdził, że Wojewoda D. faktycznie dopuścił się bezczynności, nie podejmując żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, jednakże zwrócił także uwagę na trudną sytuację kadrową, w jakiej znajduje się obecnie Wojewoda D. i mając na uwadze powyższe, uznał za zasadne stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. Decyzją z [...] maja 2018 r. Wojewoda D. udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w trybie art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z późn. zm.) ważnego do dnia [...] października 2020 roku. Dalej podniósł w uzasadnieniu oddalenia skargi, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana niezwłocznie po zakończeniu przez Komendę Wojewódzką Policji w W., Delegaturę Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. oraz Komendę N. Oddziału Straży Granicznej w K. postępowań mających na celu ustalenie, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Rozpatrzenie wniosku nastąpiło w terminie wyznaczonym przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu z [...] maja 2018 r. Wskazał, że na tempo rozpoznawania przez niego spraw wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Powołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których - jego zdaniem - wynika, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa i przyznaniu żądanej sumy pienieżnej, o której mowa w art. 149 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z 7 grudnia 2017 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a.). Analiza ta potwierdza, że - po otrzymaniu w/w wniosku - organ nie podjął czynności mających na celu załatwienie wniosku skarżącego (nadanie sprawie biegu). Także - datowane na 22 lutego 2018 r. - ponaglenie skarżącego nie spowodowało reakcji organu. Co więcej, w/w ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w terminie wynikającym z art. 37 § 4 K.p.a., co winno nastąpić niezwłocznie i nie później niż w terminie 7 dni. Po interwencji pełnomocnika skarżącego w organie wyższego stopnia (22 marca 2018 r.), Wojewoda z rażącym przekroczeniem terminów - pismem z 10 kwietnia 2018 r. - przesłał ponaglenie do właściwego organu. Także dopiero pismem z 10 kwietnie 2018 r., podjął pierwsze czynności w sprawie, tj. wystąpił do właściwych organów celem przesłania informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dopiero po uznaniu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia za uzasadnione i wyznaczeniu terminu załatwienia sporawy (postanowienie z dnia [...] maja 2018 r.), Wojewoda wydał decyzję [...] maja 2018 r., w której udzielił skarżącemu żądanego zezwolenia. Nastąpiło to więc po upływie 6 miesięcy od złożenia wniosku. Nie sposób również nie zauważyć skierowanej do strony informacji, zawartej w piśmie Wojewody z 1o kwietnia 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wojewoda prowadził przewlekle postępowanie w sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak wydanie przez organ decyzji w terminie wyznaczonym w postanowieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wspomniane przekroczenie nie było znaczne. Ponadto, opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach nie było w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Mając na uwadze także przedstawione względy, Sąd - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie przyznał skarżącemu żadnej sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku). Suma pieniężna niewątpliwie może być przyznana w sytuacji. gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu w ty zakresie załatwienia sprawy. W rozpatrywanym przypadku sprawa wniosku została rozstrzygnięta przez Wojewodę w terminie wyznaczony przez organ rozpoznający ponaglenie. Powszechnie wiadomym jest, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w rozpatrywanej sytuacji - winny one także rzutować na rozstrzygnięcia Sądu. Ponadto strona na wskazała, co i w jakim zakresie ta suma miała kompensować. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).