III SAB/Wr 553/21

Wrocław, dnia 15 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Moskała po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów postanawia: odrzucić skargę W dniu 11 lutego 2021 r. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje organ do udzielenia odpowiedzi na interpelacje w terminie do 14 dni od dnia jej złożenia. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wniósł o obowiązanie Organu do udzielenia odpowiedzi na interpelacje oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 27 stycznia 2021 r., jako radny Rady Miejskiej w Chocianowie, wystąpił z interpelacją dotyczącą likwidacji Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Chocianowie. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 5 lutego 2021 r. Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej poinformował go, iż Rada Miejska w Chocianowie podjęła uchwałę w sprawie w sprawie jej likwidacji, natomiast wszelkie działania w zakresie wykonywania uchwały są dokonywane zgodnie z prawem, wobec czego interpelacja jest bezprzedmiotowa. Skarżący podkreślił, iż do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na interpelacje, wskazując, że w swojej interpelacji zawarł 14 pytań, natomiast pismo które otrzymał zawierało zaledwie 3 zdania, stąd nie może być uznane za odpowiedz na interpelacje. Skarżący zarzucił również brak umocowania osoby która przygotowała pismo dotyczące interpelacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując że zainicjowana skargą sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Organ zarzucił, iż kwestia merytorycznej odpowiedzi na interpelacje radnego nie jest wynikiem władczego działania organów administracji publicznej i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiazujących przepisów prawa. W tym zakresie wskazał również, iż udzielenie odpowiedzi na interpelacje nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach określonych stron postępowania. Organ podkreślił, iż relacja pomiędzy radnym a organem wewnętrznym ma co do zasady charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolną organu stanowiącego gminy. Organ podkreślił nadto, iż odpowiedz na interpelacje została udzielona. W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów wskazał, że skarżący uczestniczył w sesji Rady Miejskiej w Ciechanowie z możliwością zgłaszania się do wypowiedzi podczas procedowania uchwały nr XXXVII.251.2021, a z jej treści wynikają odpowiedzi na interpelacje. Wskazał również na zakres umocowania osoby która podpisała pismo z dnia 5 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 3 § 2 PostAdmU, zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bądź określonego zachowania w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. W przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU Przedmiotem skargi w okolicznościach sprawy był brak udzielenia odpowiedzi na interpelacje radnego Rady Miejskiej w Chocianowie 27 stycznia 2021 r. dotyczące okoliczności likwidacji Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Chocianowie. Zarówno nazwa, treść jak oznaczenie nadawcy (posługującego się stanowiskiem służbowym) jak i adresata wniosku przemawiają za tym, że stanowił on interpelację radnego w rozumieniu art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący jako radny miał uprawnienia do składania na postawie art. 24 ust. 3 u.s.g. interpelacji i zapytań do wójta (odpowiednio burmistrza). W sprawie, skarżący pismem z dnia 5 lutego 2021 r. otrzymał odpowiedź na interpelację od Dyrektora MZGKiM w terminie przewidzianym ustawą o samorządzie gminnym, która jednak nie była w ocenie skarżącego wystarczająca. Z tego też powodu doszedł on do przekonania, iż nie można jej uznać za spełniającą ustawowe wymogi i zdecydował się na zaskarżenie bezczynności organu w zakresie odpowiedzi na interpelację- w trybie skargi do sądu administracyjnego. W okolicznościach sprawy Sąd doszedł jednak do przekonania, iż tryb i wynik rozpoznania takiej interpelacji nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Regulacje ustawy o samorządzie gminnym które są tutaj podstawą rozstrzygania, tj. wspomniany przepis art. 24 ust. 3 u.s.g. wyposaża radnych m.in. w kompetencje żądania informacji związanych z działalnością urzędu gminy oraz gminnych spółek handlowych lub spółek z udziałem gminy, a także gminnych osób prawnych, zakładów i przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis art. 24 ust. 6 u.s.g. określa termin i formę udzielenia odpowiedzi na zgłoszone zapytania lub interpelacje. Zgodnie z tym przepisem interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Regulacja ta nie wskazuje jednak sankcji w przypadku, gdyby wójt powyższy termin naruszył, bądź też bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji. Konsekwencje te mogą ujawnić się na innej płaszczyźnie, tzn. w procedurze udzielania mu wotum zaufania czy też w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Niemniej jednak odmowa udostępnienia żądanych przez radnego informacji czy też- jak w tym przypadku - niesatysfakcjonująca, niepełna odpowiedz nie została poddana kognicji sądów administracyjnych. Wymaga podkreślenia, iż co do specyfiki wyrażenia "wykonywania mandatu radnego", o jakim mowa w art. 24 ust. 2 u.s.g., że po obu stronach występują organy władzy publicznej. W rezultacie, jeżeli nie ma wyraźnego przepisu co do rozstrzygania sporów w tym zakresie (jak jest np. w przypadku sporów kompetencyjnych), nie można domniemywać właściwości sądu administracyjnego. Trzeba zauważyć, że skarżący w niniejszym przypadku nie występował we własnej, indywidualnej sprawie, lecz działał jako radny – realizując funkcje publiczne. Sprawa dotyczyła więc wewnętrznych stosunków wewnątrzgminnych jakie nie są przedmiotem kognicji sądów administracyjnych. Na marginesie jedynie należy dodać, iż Sąd nie mógł potraktować skargi w trybie zaskarżenia przewidzianym dla ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wyraźnie żądał rozpoznania jego sprawy w trybie skargi na bezczynność w przedmiocie interpelacji, podkreślając iż skarga ta jest realizacją jego uprawnień wynikających z mandatu radnego. W tym miejscu wskazać jednak należy, że w art. 227 k.p.a. ustawodawca przewidział instytucję skargi powszechnej, przedmiotem której mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do zainteresowanego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg również nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 p.p.s.a. Do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność Burmistrza właściwa jest Rada Miejska, przy czym jest to postępowanie jednoinstancyjne i nie służy na nie dalsza skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, LEX nr 362475; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005). Z tych względów, na tle przytoczonego powyżej stanu faktycznego, Sąd stwierdził niedopuszczalność przedmiotowej skargi która podlegała więc odrzuceniu na zasadzie art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.