III SAB/Wr 554/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. G. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A (P. F.) I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem "A" Sp. z o.o. z/s w J. G. (dalej: spółka, strona, skarżąca) z dnia 2 kwietnia 2019 r. , adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) , o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca (P. F.). Pismem z 6 maja 2019 r. (wpływ do organu: 8 maja 2019r.), spółka złożyła ponaglenie, zarzucając Wojewodzie bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu jej sprawy. Wojewoda - pismem z 15 maja 2019 r. - wezwał spółkę do uzupełnienia - w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - braków formalnych wniosku przez dostarczenie wskazanych w piśmie dokumentów i uiszczenie stosownej opłaty. W dniu 21 maja 2019 r. (data wpływu do organu) spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu jej wniosku z 2 kwietnia 2019 r. , podnosząc zarzut rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Strona domagała się : 1. zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznania jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wywodziła , że 2 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek i pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku decyzja nie została wydana. Jednocześnie nie została ona też poinformowana o przyczynach zwłoki , ani o nowym terminie załatwienia sprawy. Wystąpiła zatem bezczynność, gdyż organ co prawda podjął czynności, ale w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu. Według skarżącej spółki przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, co wskazuje na to , że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej spółka uzasadniła tym, że oczekując na załatwienie sprawy traci dochody w związku z brakiem możliwości zatrudnienia pracownika, nadto w związku z długim oczekiwaniem na wydanie zezwolenia istnieje zagrożenie, że kandydat do zatrudnienia zrezygnuje z pracy. W ocenie strony argumentacja organu dotycząca dużej ilości składanych wniosków i trudności kadrowych nie jest uzasadnieniem dla bezczynności organu w danej sprawie. Wymierzona kara winna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego zorganizowania czasu pracy, aby strony nie oczekiwały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stoi w rażącej sprzeczności z faktami twierdzenie pełnomocnika spółki, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a strona skarżąca oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilku miesięcy. W tym zakresie organ wskazał ,że wniosek wpłynął do niego w dniu 2 kwietnia 2019 r., a pismem z dnia 15 maja 2019 r. spółka została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, z tym że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę organ oczekuje na uzupełnienie wskazanych braków, zatem wynikające z powyższego przedłużenie postępowania jest okolicznością niezawinioną przez organ. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Z kolei odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu . Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika, że pierwszą i zarazem jedyną czynność w sprawie, polegającą na wezwaniu do uzupełnienia wniosku, organ podjął 15 maja 2019 r., zatem już po upływnie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Jednocześnie o przedłużeniu tego terminu organ nie poinformował strony , jak tego wymaga art. 36 § 1 k.p.a., wedle którego organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Organ nie dochował tego wymogu, mimo że jedyną czynność w sprawie podjął dopiero po upływie miesiąca i trzynastu dniach od złożenia wniosku przez stronę. Bezsprzecznie zatem organ nie załatwił sprawy w terminie. Stwierdzenie powyższego oznacza , że sposób procedowania organu wyczerpuje określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. znamiona bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby orzeczona bezczynność - na tym etapie postępowania - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa , a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Nadto, w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Spajając te część rozważań stwierdzić należy ,że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała . Należało bowiem wziąć pod uwagę fakt, że co prawda między złożeniem przez stronę wniosku a konieczną do rozpoznania sprawy czynnością organu, polegającą na wezwaniu do uzupełnienia wniosku o szereg niezbędnych do rozpoznania tej sprawy dokumentów, minął ponad miesiąc, ale do złożenia skargi na bezczynność doszło w zakreślonym przez organ trzydziestodniowym terminie do uzupełnienia wskazanych w wezwaniu braków wniosku, które nie zostały skutecznie uzupełnione do dnia wniesienia skargi. Wprawdzie ma rację strona skarżącą , kiedy wywodzi , że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających zaistniałą w sprawie bezczynność. Niemniej jednak nie można dostrzegać tego ,że są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. W konsekwencji , kierując się treścią art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., wobec braku informacji o zakończeniu postępowania do dnia wyrokowania, zobowiązano organ do wydania aktu, stwierdzając jednocześnie, że zaistniała w tej sprawie bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną przez ustawodawcę kompetencją (Sąd "może") i nie będąc jednocześnie związanym wyartykułowanymi w skardze wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.), mając na uwadze stosunkowo nieznaczną skalę przekroczenia terminu załatwienia sprawy, Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej i ewentualnego wymierzenia organowi grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Skarżąca spółka podniosła wprawdzie, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy pozbawił ją możliwości zatrudnienia cudzoziemca i finalnie utratę korzyści finansowych, co - jak można przypuszczać - miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem - wbrew twierdzeniom skargi - okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, aby narażał skarżącą spółkę na istotne negatywne konsekwencje niewykonywania zobowiązań. Poza tym, wskazana okoliczność w żaden sposób nie została przez stronę udokumentowana, czy choćby uwiarygodniona. Jedynie dla porządku Sąd zauważa ,że z urzędu mu wiadomo, że oprócz przedmiotowej skargi, w tutejszym Sądzie zawisła także sprawa ze skargi tej samej strony na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę typu A tego samego cudzoziemca. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko NSA, wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 34/13 (publ.: CBOSA), wedle którego : " organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu. Z przedstawionych względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).