III SAB/Wr 555/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J.G. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A (P. F.) I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem "A" Sp. z o.o. z/s w J. G. (dalej: spółka, strona, skarżąca) z dnia 2 kwietnia 2019 r. , adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) , o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca (P. F.). Pismem z 6 maja 2019 r. (wpływ do organu: 8 maja 2019r. ), spółka złożyła ponaglenie, zarzucając Wojewodzie bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu jej sprawy. Wojewoda - pismem z 15 maja 2019 r. - wezwał spółkę do uzupełnienia - w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - braków formalnych wniosku przez dostarczenie wskazanych w piśmie dokumentów i uiszczenie stosownej opłaty. W dniu 21 maja 2019 r. (data wpływu do organu) spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość Wojewody w rozpoznaniu jej wniosku z 2 kwietnia 2019 r. , podnosząc zarzut rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Strona domagała się : 1. zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznania jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wywodziła , że 2 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek i pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku decyzja nie została wydana. Jednocześnie nie została ona też poinformowana o przyczynach zwłoki , ani o nowym terminie załatwienia sprawy. Wystąpiła zatem przewlekłość postępowania, gdyż organ podjął czynności, które miały charakter pozorny , nieistotny dla załatwienia sprawy . Tym samym organ nie dochował należytej staranności. Z kolei wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej spółka uzasadniła tym, że oczekując na załatwienie sprawy traci dochody w związku z brakiem możliwości zatrudnienia pracownika, nadto w związku z długim oczekiwaniem na wydanie zezwolenia istnieje zagrożenie, że kandydat do zatrudnienia zrezygnuje z pracy. W ocenie strony argumentacja organu dotycząca dużej ilości składanych wniosków i trudności kadrowych nie jest uzasadnieniem dla bezczynności organu w danej sprawie. Wymierzona kara winna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego zorganizowania czasu pracy, aby strony nie oczekiwały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stoi w rażącej sprzeczności z faktami twierdzenie pełnomocnika spółki, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a strona skarżąca oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilku miesięcy. W tym zakresie organ wskazał ,że wniosek wpłynął do niego w dniu 2 kwietnia 2019 r., a pismem z dnia 15 maja 2019 r. spółka została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, z tym że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę organ oczekuje na uzupełnienie wskazanych braków, zatem wynikające z powyższego przedłużenie postępowania jest okolicznością niezawinioną przez organ. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Natomiast odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym Sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy ,że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postepowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego , sformułowaną art. 12 k.p.a. , wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie , a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W związku z tym , o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej , nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony . W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy , że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Spajając tę część rozważań stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć ,że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że pierwszą i zarazem jedyną czynność w sprawie, polegającą na wezwaniu do uzupełnienia wniosku, organ podjął dopiero 15 maja 2019 r., zatem już po upływnie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Sąd stwierdził również, że o przedłużeniu tego terminu organ nie poinformował strony stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Organ nie dochował tego wymogu, mimo że jedyną czynność w sprawie podjął dopiero po upływie miesiąca od złożenia wniosku przez stronę. Stwierdzenie powyższego oznacza , że postępowanie w sprawie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania , o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu, bowiem postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę - dla tego samego cudzoziemca - było oceniane przez Sąd również pod kątem bezczynności i w sprawie zawisłej pod sygn. III SAB/Wr 554/19 tutejszy Sąd nakazał Wojewodzie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) . Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie przyznania skarżącej spółce sumy pieniężnej i ewentualnie wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej ani nałożenia na Wojewodę grzywny. Skarżąca spółka podniosła wprawdzie, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy pozbawił ją możliwości zatrudnienia cudzoziemca i finalnie utratę korzyści finansowych, co - jak można przypuszczać - miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem - wbrew twierdzeniom skargi - okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, aby narażał skarżącą na istotne negatywne konsekwencje niewykonywania zobowiązań. Ponadto, wskazana okoliczność w żaden sposób nie została przez stronę skarżącą udokumentowana, czy choćby uwiarygodniona. Z przedstawionych względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).