III SAB/Wr 56/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Anetta Chołuj, Anna Moskała (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi V.H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszaniem prawa; III. przyznaje skarżącemu od Wojewody D. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. H. (dalej: skarżący) złożył ([...] maja 2018 r.) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku z [...] października 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia jego sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4) przyznanie od organu na jego rzecz równowartości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżący wskazał, że dnia [...] października 2017 r. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w D. Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców we W. W dniu [...] maja 2018 r. otrzymał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Dnia [...] maja 2018 r. skarżący przedłożył do akt sprawy pełnomocnictwa do reprezentowania przez r.pr. R. P. oraz M. S. oraz uzupełnił dokumenty, o które był wzywany. Jednocześnie poprzez pełnomocników skarżący wniósł o przyspieszenie prowadzenia postępowania oraz złożył do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Zdaniem skarżącego, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zaakcentował, że - na moment wniesienia skargi - upłynęło ponad 7 miesięcy od dnia złożenia przez niego wniosku o pobyt czasowy. Wskazał, że organ nie podjął w terminie wystarczających czynności do szybkiego rozpoznania sprawy – w tym również nie poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Podniósł, że mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy przez Wojewodę, należy uznać za zasadne żądanie przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazał, że od wielu miesięcy jest całkowicie ignorowany przez organ, nie otrzymywał żadnej korespondencji, a samo formalne badanie wniosku zajęło organowi aż 7 miesięcy. Naruszanie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez Wojewodę winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. W pierwszej kolejności podniósł, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych, tj. o przedłożenie załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Po drugie - wbrew twierdzeniom pełnomocnika - ponaglenie wpłynęło, jednakże [...] maja 2018 r. razem ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ponaglenie to zostało przekazane wraz z całą dokumentacją Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] czerwca 2018 r. Ponadto, w dniu [...] maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przyspieszenie postępowania oraz wgląd do akt sprawy, którego termin został wyznaczony na dzień [...] czerwca 2018 r. Następnie organ wskazał, że dnia [...] czerwca 2018 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże po ustaleniu faktu, iż braki formalne wniosku uzupełniono [...] maja 2018 r. (data stempla pocztowego), co za tym idzie zachowano termin na ich uzupełnienie, [...] czerwca 2018 r. poinformowano stronę o planowanym terminie zakończenia postępowania i możliwości otrzymania stempla w paszporcie. Dodatkowo wezwano o uzupełnienie dokumentów tj. o potwierdzenie, iż skarżący ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP. Wojewoda podniósł dalej w odpowiedzi, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Jednocześnie wyjaśniono, że sprawy dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków i są analizowane i rozpatrywane pod względem merytorycznym w oparciu o ustawę o cudzoziemcach. Istotne jest również to, że Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców boryka się z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Powyższe okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przez Sąd przy ocenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł także, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, co nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia orzeczenia rozstrzygającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość w rozpoznawaniu sprawy z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla obywatela U. okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie Sąd stwierdza, że załatwienie przez organ administracji sprawy z wniosku strony po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku badania, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (także, czy organ dopuścił się bezczynności). Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony [...] października 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny). Co więcej, nie został załatwiony do dnia dzisiejszego. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Dodatkowo organ kompletnie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Analiza akt potwierdza, że - nie robiąc nic w sprawie przez okres ponad siedmiu miesięcy - faktycznie sprawą z wniosku skarżącego organ zajął się dopiero [...] maja 2018 r. kiedy to - pismem – Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tj. o przedłożenie załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia i pracę na terytorium RP. Cudzoziemiec po wezwaniu przez organ w dniu [...] maja 2018 r. uzupełnił (w terminie 7 dni) brak formalny. Następnie dalsze działania organ podjął po upływie miesiąca od uzupełnienia braku formalnego wniosku przez skarżącego oraz jednoczesnego złożenia wniosku o przyspieszenie postępowania, ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie a także skargi do tutejszego Sądu. W dniu [...] czerwca 2018 r. wystąpił o zaopiniowanie cudzoziemca do innych organów administracji publicznej. Ponadto, w tym samym dniu poinformował stronę o planowanym terminie zakończenia postępowania i możliwości otrzymania stempla w paszporcie. Dodatkowo wezwał o uzupełnienie dokumentów, tj. potwierdzenie, że skarżący ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, w szczególności w pierwszym etapie postępowania, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad siedmiu miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 k.p.a.). Ponadto dopiero po tak odległym terminie (działania datowane na [...] czerwca 2018 r.) Wojewoda wystąpił do właściwych organów o stosowane opinie i wezwał stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Wprawdzie pismem z tego samego dnia poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, lecz uczynił to po prawie ośmiu miesiącach od złożenia wniosku. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała przewlekłość postępowania organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt i pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II i III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).