III SAB/Wr 564/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. Zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 czerwca 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie wniosku opisanego w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. K. (dalej: strona skarżąca, wnioskodawca) wniósł w dniu [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego w dniu [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu). Powołując art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia niniejszej sprawy. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 6 czerwca 2017 r. do Wojewody wpłynął wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 16 listopada 2017 r. organ zwrócił się do stosownych służb o udzielenie informacji, czy wyjazd i pobyt na terytorium RP wnioskodawcy stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie pismem z tego samego dnia, tj. 16 listopada 2017 r., organ poinformował stronę skarżącą o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 21 stycznia 2018 r., a także o możliwości otrzymania stempla w paszporcie, potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku. W dniu 7 lutego 2019 r. strona skarżąca przedłożyła organowi dodatkowe dokumenty celem uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie (zawiadomienie o przejściu na nowego pracodawcę zakładu pracy, w którym zatrudniony był skarżący). W dniu 7 maja 2019 r. wpłynęły do organu kolejne dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę oraz ponaglenie (nadane w placówce pocztowej w dniu 29 kwietnia 2019 r.) na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi do tut. Sądu, Wojewoda przekazał w dniu 7 czerwca 2019 r. ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z tego samego dnia, tj. 7 czerwca 2019 r., Wojewoda poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu postępowania w sprawie i nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 7 września 2019 r. oraz wezwał ją do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Jednocześnie w piśmie tym organ poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Stosowanie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Do pojęcia "przewlekłości" odnosi się art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10, dostępne - tak jak pozostałe orzeczenia powołane w tym uzasadnieniu - na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy, powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 61/18). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę skarżącą wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 6 czerwca 2017 r. Standardową procedurę w sprawach tego rodzaju, związaną z obowiązkiem wystąpienia do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, organ zainicjował dopiero po upływie ponad pięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku (pismo organu z dnia 16 listopada 2017 r.). W tym samym dniu, tj. 16 listopada 2017 r., organ poinformował stronę skarżącą o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia w dniu 21 stycznia 2018 r., a także o możliwości otrzymania stempla w paszporcie potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku. Z uwagi na brak jakiejkolwiek dalszej reakcji Wojewody w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz upływ przewidzianego przez organ terminu zakończenia postępowania, strona skarżąca w dniu 7 lutego 2019 r. przedłożyła z własnej inicjatywy uzupełniającą dokumentację do wniosku (zawiadomienie o przejściu zakładu pracy, w którym zatrudniony był skarżący na nowego pracodawcę). W dniu 7 maja 2019 r. (data nadania w placówce pocztowej 29 kwietnia 2019 r.) wnioskodawca złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz dodatkowe dokumenty uzupełniające materiał dowodowy w sprawie. W dniu 7 czerwca 2019 r., po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi do tut. Sądu (data nadania skargi w placówce pocztowej 22 maja 2019 r.; data wpływu do organu 24 maja 2019 r.), ponaglenie to zostało przekazane przez Wojewodę wraz z odpisami akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z tego samego dnia organ poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu postępowania w sprawie i nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 7 września 2019 r., a także wezwał ją do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Powyższe działania organu, który od dnia wpłynięcia wniosku strony skarżącej (6 czerwca 2017 r.) do dnia 16 listopada 2017 r., w którym wystąpił do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz wystosował do wnioskodawcy pismo informujące o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia, nie podjął żadnej czynności w sprawie, niewątpliwie przeczą dążeniu organu do koncentracji materiału dowodowego w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przedstawiona charakterystyka postępowania prowadzonego w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Ponadto Wojewoda naruszył termin wynikający z art. 37 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W rozpatrywanej sprawie ponaglenie z dnia 29 kwietnia 2019 r. wpłynęło Wojewody w dniu 7 maja 2019 r. (data wpływu, k. 37 akt administracyjnych) do przekazania ponaglenia Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców doszło natomiast dopiero w dniu 7 czerwca 2019 r., tj. ze znacznym przekroczeniem terminu ustawowego. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, za uzasadniony uznać należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o czym - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku. Jednocześnie, biorąc pod uwagę ponad pięciomiesięczny okres, jaki upłynął od dnia złożenia przez stronę skarżącą przedmiotowego wniosku do dnia podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie (typowa czynność wyjaśniająca, tj. opiniowanie u służb oraz poinformowanie wnioskodawcy o toczącym się postępowaniu i przewidywanym terminie jego zakończenia), jak i opisaną wyżej postawę organu związaną z opieszałością w przekazaniu ponaglenia organowi wyższego stopnia, Sąd uznał (w pkt. III sentencji wyroku), że przewlekłość w prowadzeniu postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy organu, oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten pozostaje bierny i podejmuje jakiekolwiek działania dopiero wskutek interwencji samej strony, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 6 czerwca 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna i proporcjonalna z punktu widzenia krzywdy doznanej przez wnioskodawcę oraz stopnia przewlekłości postępowania. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.