III SAB/Wr 566/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi: L.V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000,00 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Przedmiotem skargi L.V. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że 13 grudnia 2017 do Organu wpływa wniosek Strony wraz z dokumentami, natomiast w dniu 15.12.2017 prośba o wskazanie terminu na wgląd w akta. Następnie w dniu 15.01.2018 r. Strona składa do Organu dokumenty (kopię informacji od starosty, oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy), a w dniu 01.03.2018 r. wniosek Strony o zwrot opłaty skarbowej, w związku z pozostawieniem bez rozpoznania w dniu 30.11.2017 r. wniosku Strony z 7 listopada 2016 r. Organ w dniu 30.11.2018 r. tworzy wezwanie, aby Strona w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od jego otrzymania dostarczyła uzupełniony we wszystkich częściach i podpisany przez osobę prawnie umocowaną przez pracodawcę załącznik nr 1 i o uzupełnienie tegoż załącznika (część III pkt 4 i 5) wraz z pouczeniem, że niedochowanie terminu na uzupełnienie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Taką również datę nosi pismo Organu przekazujące wniosek o zwrot opłaty skarbowej do Prezydenta Miasta W.. W dniu 18.12.2018 r. Strona składa Załącznik nr 1 od nowego pracodawcy i umowę o pracę, natomiast w dniu 02.03.2020 r. wpływa do Organu wniosek o informację na jakim etapie jest postępowanie z załączonymi dokumentami (w związku z przedłużającym się postępowaniem) – umowa o pracę, załącznik nr 1, informacja od starosty, odpis KRS pracodawcy, umowa najmu. W aktach znajduje się również złożona do Organu w dniu 24.03.2020 r. prośba Strony o podjęcie czynności zmierzających do udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast 7 kwietnia 2020 r. do Organu od Strony wpływa ponaglenia, a w dniu 15.04.2020 r. wezwanie Strony do wszczęcia postępowania. Skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, Organ otrzymuje w dniu 27.04.2020 r. Organ w dniu 05.05.2020 r. tworzy pisma: 1) w oparciu o art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego Delegatury ABW, Komendy Straży Granicznej, o informację, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) pismo do Strony o przewidywany terminie zakończenia postępowania na 90 dzień po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni ze wskazaniem, iż ma to związek z obowiązkiem zasięgnięcia opinii i uzyskaniem informacji od innych organów na podstawie ar. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wraz z wezwaniem do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni, przez doręczenie informacji starosty zgodnej z danymi zawartymi w załączniku nr 1 oraz informacja o możliwości uzyskania pieczęci w paszporcie; 3) pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w którym to piśmie uznano ponaglenie za uzasadnione. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, Strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W oparciu o wskazane naruszenia sformułowano wnioski o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) kontrolę przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości z art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono czynności w postępowaniu, podkreślając, że toczy się ono ponad dwa lata. Wskazano, że pomimo uzupełnienia wniosku na wezwanie Organu, pozostał on bezczynny, a prośby o podjęcie czynności pozostały bez odpowiedzi. Do dnia sporządzenia skargi Organ nie wydał decyzji, nie podjął żadnych czynności w sprawie, a nawet jeśli było przez ten czas prowadzone postępowanie wyjaśniające, to nie przedstawił jakie czynności zostały wykonane i kiedy sprawa zostanie załatwiona. W kwestii przyznania sumy pieniężnej Strona wskazała, na naruszenie dóbr osobistych: prawa od zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce. Podniesiono również, że nie mając żadnych informacji o prowadzonym postępowaniu Strona żyje w permanentnej niepewności i stresie. Obecny stan epidemii nie może być usprawiedliwieniem dla przewlekłego prowadzenia przez Organ postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddaleni wskazując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem: wpływu ogromnej ilości wniosków, fluktuacji pracowników, braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych oraz koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Wskazano na brak podstaw by uznać, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie uznając również wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazano, że owa suma jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, a wybór przez sąd środka powinien być uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest jej zwalczanie i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zdaniem Organu pierwszeństwo w realizacji wskazanych celów należy przyznać grzywnie, a dopiero gdy sąd uzna ten środek za niewystarczający może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem Organu wniosek Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwszą czynność – wezwanie z 30 listopada 2018 r. – Wojewoda podjął po upływie 11 miesięcy, po czym (mimo odpowiedzi Strony) pozostawał bierny przez kolejne 16 miesięcy (18.12.2018 – 05.05.2020), aż do sporządzenia pism m.in. do odpowiednich służb celem pozyskania informacji o Stronie oraz wezwania o uzupełnienie wniosku. Zdaniem Sądu wniosek do służb powinien zostać wystosowany niezwłocznie po wpływie wniosku – jest to czynność typowa dla tego rodzaju spraw, które cechuje powtarzalność. Nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu, a ponadto Organ zwlekał z weryfikacją, czy wniosek jest kompletny – przez 11 miesięcy, a następnie po odpowiedzi Strony udzielonej w grudniu 2018 r. – czy czyni zadość Jego wezwaniu – przez kolejne kilkanaście miesięcy. Nie do zaakceptowania jest wskazana sytuacja, w której Organ dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 11 miesiącach od jego wpływu do Organu, a następnie po uzyskaniu odpowiedzi od Strony na swoje wezwanie milczy przez następne 16 miesięcy. Niewątpliwie czynności Organu zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Ponadto wydaje się, że pierwotne wezwanie Organu było działaniem pozornym, a z pewnością nieefektywnym, skoro, nie korelowało czasowo z wystąpieniem do odpowiednich służb o informacje na temat Strony. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Jakkolwiek zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 27 kwietnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to kwestia ta jak i przepisu art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu. Jeszcze raz należy podkreślić, że Strona złożyła wniosek 13 grudnia 2017 r., a więc ponad 26 miesiące wcześniej niż wskazane w zdaniu poprzednim okoliczności, a niniejsze orzeczenie Sądu zostało wydane w dniu 02.06.2020 r. Tym samym nawet oceniając stan faktyczny sprzed stanu zagrożenia epidemiologicznego, stanu epidemii i obowiązywania art. 15 zzs wymienionej ustawy Organ przez ponad 26 miesięcy prowadził w sposób nieefektywny postępowanie w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Tym samym zachowują aktualność wcześniejsze uwagi Sądu z modyfikacją, braku w ogóle reakcji Organu przez 11 miesięcy, a następnie przez kolejne 14 miesięcy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (26 miesięcy) i sposób procedowania Organu – brak reakcji przez 11 miesięcy, następnie wezwanie i milczenie Organu przez kolejnych 14 miesięcy oraz brak koncentracji działań i rozstrzygnięcia sprawy przez Organ na dzień niniejszego wyroku, Sąd uznał, że przewlekłość Organu administracji w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postepowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącego, Jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Sytuacja, w której Skarżący czeka tak długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie oraz uporczywe milczenie Organu - nawet pomimo wniesieniu przez Stronę ponaglenia nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Kolejnym argumentem przemawiającym na niekorzyść Organu jest to, że musi być On "motywowany" wniesieniem przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, by dokonać standardowej czynności w tego typu sprawach jaką jest wystąpienie do odpowiednich służb o informację na temat cudzoziemca, który stara się uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Skarżącej o przyznanie Jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 2.000,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej z art. 154 § 7 p.p.s.a. było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i możliwości podjęcia legalnej pracy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.